VII SA/Wa 2912/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Protokolant st. ref. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2015 r. sprawy ze skargi Prezydenta [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2014 r. znak [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zwłokę w wydaniu decyzji skargę oddala Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...].10.2014 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na postawie art. 138 § 1 pkt 1, w zw. z art. 141 § 1 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, z późn. zm.) oraz art. 88a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409, z późn. zm.) po rozpatrzeniu zażalenia Prezydenta [...] na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] września 2014 r., nr [...], nakładające na Prezydenta [...] karę pieniężną w wysokości 3.000,- zł za 6 dni zwłoki w wydaniu decyzji z dnia [...] marca 2013 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę sieci kanalizacji sanitarnej w pasie drogowym ulic: Z., S., M., R., D., Z., M. i S. w W. w Dzielnicy R. — Etap I, na działkach o numerach ewidencyjnych: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] z obrębu [...],[...], [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] z obrębu [...],[...],[...] i [...] z obrębu [...], utzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wskazał, że pismem z dnia [...] stycznia 2014 r. Wojewoda [...] zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 35 ust. 6 ustawy - Prawo budowlane. Następnie postanowieniem z dnia [...] września 2014 r., znak: [...], Wojewoda [...], na podstawie art. 35 ust. 6 i 7 ustawy - Prawo budowlane, nałożył na Prezydenta [...] karę pieniężną w wysokości 3.000,- zł za 6 dni zwłoki w wydaniu decyzji z dnia [...] marca 2013 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę sieci kanalizacji sanitarnej w pasie drogowym ulic: Z., S., M., R., D., Z., M. i S. w W. w Dzielnicy R. - Etap I, na działkach o stosownych numerach ewidencyjnych. Na postanowienie Wojewody [...] zażalenie w terminie wniósł Prezydent [...]. W wyniku przeprowadzonego postępowania zażaleniowego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że w dniu [...] grudnia 2012 r. do Prezydenta [...] wpłynął wniosek o wydanie pozwolenia na budowę sieci kanalizacji sanitarnej w pasie drogowym szeregu ulic. W dniu [...] grudnia 2012 r. Prezydent [...] wezwał inwestora, na podstawie art. 64 § 2 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, do uzupełnienia braków formalnych złożonego wniosku, w terminie 7 dni od daty jego doręczenia. Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru wynika, że inwestor odebrał ww. wezwanie w dniu [...] stycznia 2013 r., a następnie uzupełnił wniosek w dniu [...] stycznia 2013 r. Pismem z dnia [...].02.2013 r. Prezydent [...] zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego i możliwości zapoznania się z aktami sprawy w terminie 7 dni od dnia otrzymania zawiadomienia. Decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę sieci kanalizacji sanitarnej w pasie drogowym ulic: Z., S., M., R., D., Z., M. i S. w W. w Dzielnicy R. - Etap I, na działkach o numerach ewidencyjnych: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] z obrębu [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] z obrębu [...],[...],[...] i [...] z obrębu [...], wydana została w dniu [...] marca 2013 r. Wojewoda [...] w swoim rozstrzygnięciu od okresu trwania całego postępowania administracyjnego, czyli okresu od wpływu do organu powiatowego kompletnego, uzupełnionego pod względem formalnym wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę w dniu [...] stycznia 2013 r., do dnia wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, odliczył okres: 65 dni wynikający z terminu określonego w art. 35 ust. 6 ustawy - Prawo budowlane. Organ wojewódzki przyjął, że całe postępowanie trwało 71 dni, natomiast po odjęciu ww. dni (71 - 65 = 6) ocenił, że Prezydent [...] dopuścił się 6 - dniowej zwłoki w wydaniu rozstrzygnięcia kończącego postępowanie administracyjne. Wojewoda [...], w swoim rozstrzygnięciu, nie znalazł ponadto żadnych innych okoliczności, które podlegałyby odliczeniu od okresu trwania całego postępowania na podstawie art. 35 ust. 8 ustawy - Prawo budowlane. Prezydent [...] w złożonym zażaleniu zarzucił Wojewodzie [...] "naruszenie przepisów postępowania art. 7, 8, 9, 10, 61 § 4 w zw. z art. 35 § 1 kpa poprzez uznanie, że dokonanie przez organ administracji publicznej czynności związanych z zawiadomieniem stron postępowania o jego wszczęciu i możliwości zapoznania się z aktami postępowania, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, w tym wyczekiwania na doręczenia, stanowi zwłokę organu w rozpoznaniu sprawy". W ocenie organu odwoławczego czas związany z wysłaniem zawiadomienia o wszczęciu postępowania i oczekiwaniem na zwrotne potwierdzenie odbioru nie jest okolicznością podlegającą odliczeniu na podstawie art. 35 ust. 8 ustawy - Prawo budowlane, ponieważ jest to zwykła czynność postępowania. Zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku WSA w Warszawie z dnia 7 marca 2007 r., sygn. akt: VII SA/Wa 2410/06 " określone w ust. 8 art. 35 ustawy Prawo budowlane zdarzenia prawne i czynności, jedynie na zasadzie wyjątku nie podlegają wliczeniu do okresu 65 dni określonego w ust. 6. Do czynności takich nie można zaliczyć zwykłych czynności procesowych, takich jak powiadomienie stron o wszczęciu postępowania (art. 61 § 4 k.p.a.), czy też zawiadomienia tych stron o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy jak też uczestniczenia w przeprowadzeniu dowodu (art. 77 §4, 79 § 2, art. 81 k.p.a.). Są to bowiem czynności konieczne do dopełnienia w każdym postępowaniu i mieszczą się one w maksymalnym czasie postępowania o wydanie pozwolenia budowlanego wyznaczonym na 65 dni". Ponadto w wyroku z dnia 3 lipca 2008 r., sygn. akt: II OSK 767/07, NSA wyjaśnił, że: "w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalone jest stanowisko, że nie mogą stanowić podstawy do odliczenia terminu czynności organu stanowiące zwykły element prawem przewidzianych działań, nie wymagających od organu dokonania dodatkowych, nadzwyczajnych starań. Nie można natomiast za takie czynności uznać zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania oraz prawie do zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym ". Prezydent [...] zarzucił również Wojewodzie [...] naruszenie art. 82 ust. 3 ustawy - Prawo budowlanej " ...poprzez jego niewłaściwe wskazanie jako podstawy właściwości do wydania zaskarżonego postanowienia ". Odnosząc się do powyższego organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z ww. przepisem wojewoda jest organem administracji architektoniczno-budowlanej wyższego stopnia w stosunku do starosty. Zgodnie natomiast z art. 35 ust 6 ustawy - Prawo budowlane w przypadku gdy właściwy organ nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Prezydent m. st. Warszawy podnosił także argument, że "przekroczenie terminu, aby było traktowane jako "zwłoka", powinno wynikać z zaniedbań, jakich się organ dopuścił polegających na niedochowaniu ciążących na nim obowiązków, braku należytego i starannego działania, a więc wynikających z przyczyn leżących po stronie organu, który nie postępował zgodnie z wymogami ustawowymi". Mając na uwadze powyższe wskazano, że Prezydent [...] podjął pierwszą czynność procesową, jaką było zawiadomienie stron o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie pozwolenia na budowę, dopiero po 37 dniach od daty wpływu wniosku. Tym samym organ powiatowy naruszył art. 35 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, zgodnie z którym organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Za okoliczność niemającą znaczenia dla oceny postępowania dotyczącego wydania decyzji o pozwoleniu na budowę uznano podniesiony przez Prezydenta [...] fakt, iż inwestor nie poniósł, w związku z przekroczeniem 65 - dniowego terminu rozpatrzenia jego wniosku, żadnej szkody. Postępowanie w sprawie wymierzenia kary, prowadzone na postawie art. 35 ust. 6 ustawy - Prawo budowlane, jest wszczynane z urzędu przez organ wyższego stopnia, w przypadku zaistnienia przesłanek określonych w ww. przepisie. W postępowaniu tym organ wyższego stopnia, w ramach uprawnień ustawowych, dokonuje oceny, czy podległy organ, mający określone ustawą obowiązki, wykonuje je należycie. W zakres tej oceny nie wchodzi kwestia ewentualnie poniesionej szkody w związku z przekroczeniem przez organ terminu załatwienia wniosku inwestora. Prezydent [...] w swoim zażaleniu podniósł również argument o "wielkości inwestycji", mający, zdaniem ww. organu, znaczenie dla oceny szybkości postępowania dotyczącego wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Odnosząc się do powyższego organ wskazał, że organ wyższego stopnia jest obowiązany do nałożenia kary w przypadku spełnienia przesłanki wynikającej z art. 35 ust. 6 ustawy - Prawo budowlane, a więc wydania decyzji w sprawie pozwolenia na budowę z przekroczeniem terminu 65 dni, niezależnie od ilości stron występujących w postępowaniu, czy też stopnia skomplikowania sprawy. Skargę od tego postanowienia złożył Prezydent [...]. Zaskarżonym rozstrzygnięciom zarzucił : I. naruszenie przepisów postępowania poprzez : - nieuwzględnienie przez organy I i II instancji przepisów art. 7,8, 9, 10 w zw. z art. 61 § 4 i z art. 35 § 1 kpa polegające na uznaniu, że dokonanie przez Prezydenta [...] czynności związanych z zawiadomieniem stron postępowania o jego wszczęciu i możliwości zapoznania się z aktami postępowania, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, w tym okres wyczekiwania na doręczenia oraz potwierdzenia ich dokonania, stanowiło zwłokę organu w rozpoznaniu sprawy o wydanie pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie sieci kanalizacyjnej sanitarnej w pasie drogowym ulic : Z., S., M., R., D., Z., M. i S. w W. w Dzielnicy R. - Etap I na działkach ewidencyjnych [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] z obrębu [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...]z obrębu [...],[...],[...],[...]z obrębu [...] II. naruszenie przepisów prawa materialnego : - art. 35 ust. 6 ustawy Prawo Budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. zastosowanie pomimo, że Prezydent Miasta [...] wydał w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku - z uwzględnieniem okresów nie podlegających wliczeniu do tego terminu - decyzję o pozwoleniu na budowę dla inwestycji polegającej na budowie sieci kanalizacyjnej sanitarnej w pasie drogowym ulic : Z., S., M., R., D., Z., M. i S. w W. w Dzielnicy R. - Etap I na działkach ewidencyjnych [...],[...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] z obrębu [...],[...],[...],[...] z obrębu [...] - art. 35 ust. 8 ustawy Prawo Budowlane poprzez jego pominięcie przy wydawaniu zaskarżonych postanowień II błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia polegający na przyjęciu, że Prezydent [...] nie wydał w ustawowym terminie pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie sieci kanalizacyjnej sanitarnej w pasie drogowym ulic : Z., S., M., R., D., Z., M. i S. w W. w Dzielnicy R.- Etap I na działkach ewidencyjnych [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] z obrębu [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] z obrębu [...],[...],[...],[...] z obrębu [...] Podnosząc te zarzuty wnosił o: - uchylenie Postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].10.2014r. w całości, - uchylenie Postanowienia Wojewody [...] z dnia [...].06.2014r. Nr [...] w całości. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - dalej zwana p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu, zarówno zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].10.2014 r. jak i poprzedzające je postanowienie Wojewody [...] z dnia [...].09.204 r. zostały wydane zgodnie brzmieniem art. 35 ust. 6 w zw. z art. 35 ust. 8 ustawy Prawo budowlane. Materialnoprawną podstawę ww. rozstrzygnięć stanowił art. 35 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu nadanym przepisem art. 1 pkt 12 lit. c ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888 z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem w przypadku gdy właściwy organ nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Wpływy z kar stanowią dochód budżetu państwa. Nałożony w art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane obowiązek wydania w 65 -dniowym terminie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę stanowi instrument realizacji zasady szybkości postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 12 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Określenie w art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane ustawowego terminu, w którym organ powinien zakończyć postępowanie i rozstrzygnąć w przedmiocie pozwolenia na budowę stanowi w istocie rzeczy gwarancję ochrony praw inwestora do rozpatrzenia wniosku w rozsądnym terminie. A zatem wniosek ten powinien być załatwiony bez zbędnej zwłoki, czyli takiej, która wynika z nieuzasadnionych odstępów czasu pomiędzy poszczególnymi czynnościami dokonywanymi przez organ, błędnymi działaniami organu powodującymi przewlekłość postępowania lub stanu całkowitej bezczynności organu. Ustawodawca przewidział jako zasadę obowiązek zakończenia postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę najpóźniej w 65 - tym dniu od dnia wpłynięcia wniosku w tym przedmiocie i sankcję za przekroczenie tego terminu w postaci kary pieniężnej w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Wyjątkiem od tej zasady jest sytuacja, gdy organ administracji architektoniczno - budowlanej - pomimo podejmowanych, przewidzianych prawem działań i przy zachowaniu wszystkich reguł prawidłowego postępowania - nie ma możliwości wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Do takich przypadków odnosi się przepis art. 35 ust. 8 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym do 65 - dniowego terminu nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu. Należy jednak podkreślić, że przepis ten, będący dokładnym powtórzeniem reguły zawartej w art. 35 § 5 k.p.a. nie stanowi podstawy do odliczenia terminów wszelkich tych czynności organu administracji publicznej, które jakkolwiek wynikają z przepisów prawa, w tym z Kodeksu postępowania administracyjnego, to jednak stanowią zwykłe elementy składające się na to postępowanie, nie wymagające dodatkowych, nadzwyczajnych działań zmierzających do nadania procedurze właściwego biegu. Nie można będzie zatem uznać za takie czynności np. zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania, nieuzasadnione oczekiwanie organu na pismo, które nie ma wpływu na bieg sprawy, czy zasięganie porady organów nadrzędnych co do sposobu załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z 17 marca 1988 r. SAB/Gd 14/87 publ. ONSA 1988 Nr 1, poz. 41). Zgodnie z treścią art. 35 ust. 3 Prawo budowlanego organ administracji w razie stwierdzenia naruszeń określonych w art. 35 ust. 1 tejże ustawy, to jest braków związanych z kompletnością projektu budowlanego, nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia. Termin wyznaczony na podstawie art. 35 ust. 3 powołanej ustawy do usunięcia merytorycznych braków w projekcie budowlanym, winien, podlegać odliczeniu od czasu zakreślonego do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zwłoka w postępowaniu związana z tym okresem jest niezawiniona przez organ i powinna być odliczana od ustawowego terminu przewidzianego do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Podobnie należy oceniać sytuację określoną w art. 64 § 2 Kpa. W związku z tym zasadnie organy przyjęły, że termin początkowy należy liczyc od momentu uzupełnienia wniosku. W przedmiotowej sprawie w zasadzie jedyną sporną kwestią jest to, czy zgodnie z twierdzeniem Skarżącego dokonanie przez Prezydenta [...] czynności związanych z zawiadomieniem stron postępowania o jego wszczęciu i możliwości zapoznania się z aktami postępowania, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, w tym okres wyczekiwania na doręczenia oraz potwierdzenia ich dokonania, stanowiło zwłokę organu w rozpoznaniu sprawy o wydanie pozwolenia na budowę. W ocenie Sądu przepis art. 35 ust. 8 p.b. nie stanowi podstawy do odliczenia terminów zgodnie ze stanowiskiem strony skarżącej. Czynności wskazane powyżej niewątpliwie nie stanowią okoliczności nadzwyczajnych, wręcz przeciwnie w prawidłowym toku postepowania administracyjnego organ winien umożliwić stronie zapoznanie się z aktami postępowania, wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Okres oczekiwania na ewentualne skorzystanie strony ze swych ustawowych uprawnień musi być uwzględniony przez organ w normalnym harmonogramie załatwiania sprawy. W związku z tym okres związany z zawiadomieniem stron postępowania o jego wszczęciu i możliwości zapoznania się z aktami postępowania, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, w tym okres wyczekiwania na doręczenia oraz potwierdzenia ich dokonania, stanowiło zwłokę organu w rozpoznaniu sprawy o wydanie pozwolenia na budowę. Z tych wszystkich względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.