VII SA/Wa 2917/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędziowie sędzia WSA Mirosława Kowalska, asesor WSA Joanna Kruszewska - Grońska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 października 2018 r. sprawy ze skargi Miasta [...] na postanowienie Wojewoda [...] z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę Zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem z [...] listopada 2017 r. nr [...] Wojewoda [...] (dalej: "Wojewoda"), działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.; dalej: "p.b."), w związku z odwołaniem Biura [...] od decyzji Prezydenta [...] (dalej: "Prezydent") z [...] października 2017 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: "inwestor") pozwolenia na budowę zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami w części podziemnej wraz z infrastrukturą na terenie działki o nr ewid. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...] – stwierdził niedopuszczalność odwołania. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że po rozpoznaniu wniosku inwestora z [...] grudnia 2016 r., decyzją z [...] października 2017 r. Prezydent zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Odwołanie od tej decyzji złożyło Biuro [...] reprezentowane przez Zastępcę Dyrektora ww. Biura, działającego z upoważnienia Prezydenta. Po rozpatrzeniu odwołania, Wojewoda, powołanym na wstępie postanowieniem z [...] listopada 2017 r. stwierdził jego niedopuszczalność. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym lub podmiotowym. Do pierwszych z nich należy zaliczyć: brak przedmiotu zaskarżenia, wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego czy wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych. Podmiotowy charakter mają natomiast przyczyny w postaci braku legitymacji do wniesienia środka zaskarżenia bądź braku zdolności do czynności prawnych. W niniejszej sprawie odwołanie od decyzji Prezydenta z [...] października 2017 r. wniosło Biuro [...] (reprezentowane przez Zastępcę Dyrektora). Zatem – zdaniem Wojewody – decyzję Prezydenta zaskarżył organ administracji publicznej, który wydawał w tej sprawie decyzję. Zdaniem Wojewody, skoro Prezydent orzekał w niniejszej sprawie w pierwszej instancji, to z tą chwilą utracił przymiot strony i w tej sytuacji nie ma legitymacji skargowej do wniesienia odwołania od własnej decyzji do organu odwoławczego. W tej samej sprawie organ nie może występować w dwóch niejako rolach: jako organ prowadzący postępowanie i jako strona. Przyznanie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego lub sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżenia decyzji do sądu administracyjnego ani też nie jest legitymowana do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego. Ponadto przyjęcie, że odwołanie jest dopuszczalne doprowadziłoby do sytuacji, w której stronami postępowania administracyjnego (i ewentualnie późniejszego postępowania sądowego) z przeciwstawnych pozycji byłyby dwa organy administracji publicznej orzekające w sprawie. Zachodziłaby zatem tożsamość podmiotu orzekającego i skarżącego, a w takiej sytuacji organ administracji publicznej nie może uczestniczyć jako strona postępowania przed innym organem lub sądem administracyjnym. Skargę na powyższe postanowienie złożyło Miasto [...] (dalej: "skarżący"), wnosząc o jego uchylenie. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił naruszenie: 1. art. 28 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że Prezydentowi reprezentującemu [...] nie przysługuje legitymacja do wniesienia odwołania od decyzji z [...] października 2017 r. zatwierdzającej przedmiotowy projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy Biuro[...], działające w imieniu Prezydenta w zakresie udzielonych pełnomocnictw, wykonuje uprawnienia właścicielskie w stosunku do nieruchomości objętej inwestycją oraz nieruchomości sąsiednich, reprezentując prawa i obowiązki ich właściciela, którym jest Miasto [...]. Dodatkowo Biuro [...] zostało wskazane jako strona postępowania administracyjnego skutkującego wydaniem decyzji z [...] października 2017 r. i brak jest podstaw do uznania, iż utraciło przymiot strony na etapie odwoławczym, 2. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, co skutkowało uznaniem, że Prezydent nie działa jako właściciel nieruchomości stanowiącej dz. ewid. [...], objętej umowa o użytkowaniu wieczystym, a uznanie, że odwołanie zostało wniesione przez Prezydenta działającego jako organ posiadający władztwo administracyjne, który wydał decyzję z [...] października 2017 r., 3. art. 8 k.p.a. poprzez odmowę Prezydentowi legitymacji w niniejszym postępowaniu administracyjnym, podczas gdy w szeregu innych prowadzonych przez Wojewodę postępowaniach administracyjnych, w analogicznych sprawach, organ przyznawał Prezydentowi przymiot strony i nie kwestionował przysługującej mu legitymacji procesowej, 4. art. 134 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że skarżącemu nie przysługuje legitymacja do wniesienia odwołania, a co z tym związane jego niedopuszczalność z przyczyn podmiotowych. W uzasadnieniu skargi wskazano m.in., że rozpoznając odwołanie Wojewoda powinien bezspornie ustalić, w czyim imieniu zostało ono wniesione, czy wniósł je Prezydent działający jako organ, czy jako właściciel przedmiotowej nieruchomości i nieruchomości sąsiednich. Skarżący podkreślił, że jest właścicielem nieruchomości, na której planowana jest sporna inwestycja, pozostającej w użytkowaniu wieczystym inwestora, a także nieruchomości do nie bezpośrednio przylegających. Z tego faktu, w ocenie skarżącego, wynika jego legitymacja procesowa. Oznacza to, że w postępowaniu administracyjnym skarżący, dbając o interes Miasta [...], realizował swoje uprawnienia właścicielskie – nie tylko w stosunku do nieruchomości sąsiednich, ale także jako właściciel nieruchomości, na której ma być realizowana sporna inwestycja. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej: "p.p.s.a.").W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły. Postępowanie odwoławcze może być skutecznie zainicjowane jedynie przez podmiot posiadający przymiot strony. Stwierdzenie braku spełnienia przesłanki podmiotowej może skutkować orzeczeniem albo o niedopuszczalności odwołania (w oparciu o art. 134 k.p.a.) albo o umorzeniu postępowania odwoławczego (art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.). Jednocześnie podkreślić należy, że w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, iż zastosowanie pierwszego z ww. przepisów z przyczyn podmiotowych może mieć miejsce tylko wówczas, gdy ze złożonego odwołania wynika w sposób oczywisty, jednoznaczny i niebudzący wątpliwości, że wnoszący je nie jest stroną postępowania. Odwołanie, jako środek służący do wzruszenia decyzji nieostatecznej, stanowi gwarancję realizacji zasady dwuinstancyjności określonej w art. 15 k.p.a. Oznacza to, że strona postępowania niezadowolona z wydanej decyzji ma prawo domagać się, w drodze złożonego odwołania, ponownego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie. Stosownie jednak do treści art. 127 § 1 k.p.a. prawo do wniesienia odwołania przysługuje wyłącznie stronie. W sytuacji więc, gdy do organu odwoławczego wpływa odwołanie, organ ten - przed wydaniem decyzji merytorycznej w sprawie - dokonuje sprawdzenia pod względem formalnoprawnym, czy odwołanie jest wniesione prawidłowo, w tym czy pochodzi od strony postępowania. Jeżeli organ w wyniku analizy ustali, że podmiot, który wniósł odwołanie w sposób oczywisty nie jest stroną postępowania, obowiązany jest na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdzić niedopuszczalność wniesienia odwołania. Odwołanie od decyzji Prezydenta z [...] października 2017 r. zostało wniesione przez Biuro [...], które jest jedną z wewnętrznych komórek organizacyjnych Urzędu [...], za pośrednictwem którego Prezydent wykonuje swoje zadania, a każde działanie biura należy uznać za dokonane w imieniu i na rzecz Prezydenta. Prezydent występuje w niniejszej sprawie w podwójnej roli: jako przedstawiciel właściciela działki – Miasta [...] pozostającej w użytkowaniu wieczystym oraz właściciel działek sąsiadujących z inwestycją oraz jako organ jednostki samorządowej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: "NSA") prezentowany jest pogląd, że w omawianej sytuacji jednostce samorządu terytorialnego nie przysługuje przymiot strony. Należy w tym miejscu przywołać przede wszystkim stanowisko wyrażone w uchwale NSA z 19 maja 2003 r., sygn. akt OSK 1/03 (orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w bazie internetowej orzeczeń na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). W jej uzasadnieniu wskazano, że jednostka samorządu terytorialnego może – jako osoba prawna być stroną w postępowaniu administracyjnym i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego korzystając w pełni z praw strony postępowania. Ustawa może jednak organom jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Powierzenie właściwości do orzekania wyłącza możliwości dochodzenia przez tę jednostkę praw wynikających z przymiotu strony. Powyższe stanowisko zostało także wyrażone w uchwale NSA z 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15, w której wskazuje się, że powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta na podstawie art. 12 ust. 4a w związku z art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.) oraz art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1445). Wprawdzie uchwała ta odnosi się do kwestii przymiotu strony powiatu w konkretnie wskazanych sprawach, jednak stanowisko wyrażone w jej uzasadnieniu pozwala przyjąć zaprezentowaną w niej zasadę również w niniejszej sprawie. Innymi słowy w sytuacji, gdy ustawa przewiduje konieczność udziału organu gminy jako organu władczego, który wypowiada się w formie decyzji administracyjnej lub postanowienia, to ta forma ochrony interesów jednostki samorządu terytorialnego jest dominująca. W takiej sytuacji jednostka traci prawo występowania w sprawie w charakterze strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. lub, tak jak w niniejszej sprawie, w oparciu o art. 28 ust. 2 p.b. W doktrynie podnosi się, że organ wydający decyzję działa jako "sędzia" w swojej własnej sprawie, gdyż wydając decyzję, działając na podstawie prawa, rozstrzyga relacje pomiędzy interesem publicznym/dobrem ogółu a uzasadnionym interesem jednostki. Wydana przez organ gminy decyzja poddawana jest kontroli instancyjnej w wyniku wniesionych odwołań, jednakże organ, który wydał decyzję i związek publicznoprawny, w imieniu którego organ działał - nie są stronami tego postępowania. Uznaje się, że okoliczności prawne istotne dla związku publicznoprawnego (państwa lub gminy) z urzędu uwzględnił/uwzględnia organ odwoławczy realizując tym samym obowiązujący porządek prawny. Decyzja wydana przez organ podlega kontroli na zasadach określonych w k.p.a. i działające w sprawie organy nie mogą jednocześnie wydawać decyzji i być stronami postępowania w chwili kiedy wydane przez nie decyzje są kontrolowane. Artykuł 28 k.p.a. ma znaczenie dla określania strony postępowania administracyjnego, które jest prowadzone przez organ a nie do przekształcania pozycji prawnej organu, który wydał decyzję administracyjną w status strony, po to aby w drugiej instancji ten organ, jako strona postępowania, mógł bronić wydanej przez siebie decyzji (vide wyrok NSA z 14 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1777/15). Podsumowując, gmina posiada szczególną pozycję ustrojowoprawną; z jednej strony przysługuje jej imperium (władztwo administracyjne), a z drugiej jest podmiotem dominium (własności). Te dwie role gminy są rozdzielne. Jeśli jednak wójt, burmistrz, prezydent miasta wystąpi w charakterze nosiciela imperium w stosunku do własnej gminy, to sytuacja ta rodzi ograniczenia w zakresie uprawnień procesowych gminy. Wówczas działa jedynie jako organ. W zakresie zatem w jakim wójt, burmistrz, prezydent miasta pełni funkcję organu administracji publicznej w stosunku do własnej gminy jako osoby prawnej, nie jest on ani żaden z innych organów uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego. Wobec tego powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym (vide uchwała NSA z 19 maja 2003 r., sygn. OPS 1/03 oraz glosa do niej T. Woś, Samorząd Terytorialny nr 12, s. 70 i n.). Zatem, skoro Prezydent [...] reprezentujący Miasto [...] orzekał w niniejszej sprawie w pierwszej instancji, to z tą chwilą utracił przymiot strony i w tej sytuacji nie ma legitymacji skargowej do wniesienia odwołania od własnej decyzji do organu odwoławczego. W tej samej sprawie organ nie może bowiem występować w dwóch niejako rolach – jako organ prowadzący postępowanie i jako strona, czy też organ strony. Przyznanie organowi prowadzącemu postępowanie statusu strony w postępowaniu odwoławczym powodowałoby, że byłby on również stroną w sprawie, którą rozstrzygał. W tym zakresie można stwierdzić, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowano regułę nakazującą przyznać pierwszeństwo roli organu administracji załatwiającego sprawę z wykluczeniem roli strony. Jest to uzasadnione tym, że pełnienie roli organu (administrującego) dostatecznie zabezpiecza i chroni interes podmiotu, który organ ten reprezentuje. Organ czyni to wówczas w formie władczej w zakresie przypisanych mu kompetencji do rozstrzygania sprawy. Z tych też przyczyn odwołanie Prezydenta (jako organu reprezentującego Miasto [...]) od decyzji tego organu (pełniącego funkcję starosty), nie mogło być merytorycznie rozpatrzone. Organ, który ma w zakresie kompetencji rozstrzygnięcie sprawy nie może być jednocześnie stroną postępowania. Z tych też przyczyn Sąd uznał, iż skarga jest niezasadna i nie podzielił podniesionych w niej zarzutów. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.