VII SA/Wa 292/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Bożena Więch – Baranowska, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak, Protokolant Spec. Eliza Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2011 r. sprawy ze skargi D.S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego skargę oddala [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia D.S. - utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2010r., odmawiające zawieszenia postępowania w sprawie budynku warsztatowego na działce nr [...] w [...]. Organ wskazał, że D.S. wniosła o zawieszenie ww. postępowania do czasu uregulowania stanu prawnego nieruchomości w toczącym się postępowaniu sądowym o podział majątku małżeńskiego. Następnie wyjaśnił, że zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy nie jest możliwe wydanie decyzji bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ. Musi więc istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. Organ wyjaśnił również, jak należy rozumieć pojęcie "zagadnienie wstępne" wskazując, iż treść rozstrzygnięcia innego organu, do którego kompetencji należy wydanie takiego rozstrzygnięcia jest koniecznym elementem do rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji przez organ nadzoru budowlanego. Organ stwierdził, że w tej sprawie nie było związku przyczynowego między toczącym się postępowaniem o podział majątku małżeńskiego a postępowaniem dot. legalizacji ww. budynku warsztatowego. Oczekiwanie na zmianę stanu prawnego w powyższym zakresie nie jest zagadnieniem wstępnym, które mogłoby uzasadniać zawieszenie postępowania. Wydanie decyzji w sprawie samowoli budowlanej, pomimo toczącego się postępowania przed sądem cywilnym jest bowiem możliwe. Skargę na powyższe postanowienie złożyła D.S., wnosząc o stwierdzenie jego nieważności i zarzucając rażące naruszenie art. 6 i art. 7 w zw. z 98 § 1 k.p.a. oraz art. 7 w zw. z art. 123 § 2 k.p.a. w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP poprzez brak rozpoznania wniosku o zawieszenie postępowania na podstawie art. 98 § 1 k.p.a. oraz wydanie postanowienia jednocześnie z decyzją w dniu [...] grudnia 2010r., nakazującą skarżącej i L.S. rozbiórkę ww. budynku warsztatowego, co faktycznie pozbawiło skarżącą prawa do sądowej kontroli powyższego postanowienia. Skarżąca wskazała, że w zażaleniu wnioskowała też o zawieszenie postępowania na podstawie art. 98 § 1 k.p.a. Podzieliła co do zasady pogląd, że sporny budynek wzniesiono i wykorzystywano samowolnie. Stwierdziła, że nie sposób jednak uznać ani rozstrzygnięć, ani ich uzasadnień za trafne. Podniosła, iż w orzecznictwie konsekwentnie wyrażany jest pogląd określający postępowanie odwoławcze jako ponowne, merytoryczne rozpoznanie sprawy, a decyzja organu II instancji nie ma charakteru kontrolnego. Organ odwoławczy miał zatem obowiązek nie tylko ponownie rozpatrzeć całość materiału zebranego w I instancji, ale również odnieść się do zarzutów odwołania. Natomiast organ powiatowy nie ustalił dokładnego terminu zarówno rozpoczęcia jak i zakończenia budowy obiektu oraz jego użytkowania. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W świetle powyższych kryteriów kontrolowane postanowienie odpowiada prawu. Przedmiotem oceny Sądu było postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie budynku warsztatowego usytuowanego na działce nr [...] w [...]. W związku z powyższym wyjaśnić trzeba, że zasadą postępowania administracyjnego jest szybkość postępowania (art. 12 k.p.a.), polegająca na sprawnym i wnikliwym załatwieniu sprawy w terminach wymienionych w art. 35 k.p.a. Postępowanie administracyjne powinno zatem się toczyć bez przerw, od momentu wszczęcia postępowania, aż do chwili wydania decyzji. Natomiast odstępstwem od powyższej zasady jest zawieszenie postępowania. które może nastąpić obligatoryjnie z przyczyn wskazanych w art. 97 § 1 k.p.a., bądź fakultatywnie na podstawie art. 98 § 1 k.p.a. Obligatoryjne zawieszenie postępowania zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. ma miejsce wtedy, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. uzależnione jest zatem od wystąpienia trzech przesłanek: postępowanie administracyjne musi być w toku, zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte oraz rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Związek ten musi być bezpośredni. Jeśli w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Obowiązkiem organu jest zatem ustalenie, czy istnieje bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. Jedynie w sytuacji, gdy organ prowadzący postępowanie nie ma możliwości, bez wcześniejszego wydania decyzji innego organu lub orzeczenia sądu, rozpatrzenia sprawy i wydania merytorycznej decyzji, zobligowany jest postępowanie administracyjne zawiesić do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. Podkreślić przy tym trzeba, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada, w myśl której organ obowiązany jest rozstrzygać sprawę administracyjną z uwzględnieniem wszelkich okoliczności faktycznych i prawnych istniejących w chwili orzekania. Zaistnienie niezbędnej sfery faktów i okoliczności prawnych obliguje organ do podjęcia rozstrzygnięcia nawet wtedy, gdy istnieje prawdopodobieństwo zmiany tych okoliczności w przyszłości. Stanowisko organów w przedmiocie wniosku skarżącej o zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie jest prawidłowe, bowiem rozpatrzenie przez sąd powszechny sprawy o podział majątku małżeńskiego nie stanowi dla organu nadzoru budowlanego warunku koniecznego dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy samowoli budowlanej dotyczącej ww. budynku warsztatowego (por. wyrok NSA z dnia 15 września 2009r., sygn. akt II OSK 1364/08, LEX nr 597226). W świetle przedstawionego wyżej stanowiska, zasadnie przyjęto w zaskarżonym postanowieniu, że oczekiwanie przez skarżącą na zmianę stanu prawnego na ww. nieruchomości nie stanowi przeszkody w rozpatrzeniu sprawy i wydaniu decyzji w ww. postępowaniu administracyjnym toczącym się w trybie nadzoru budowlanego. Organy wezmą bowiem pod uwagę istniejący stan prawny na ww. nieruchomości. Nie zachodziła zatem konieczność zawieszenia ww. postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., jak tego domagała się skarżąca. Nie znajdowały usprawiedliwionych podstaw również pozostałe zarzuty skargi. Niezasadny był bowiem zarzut nierozpatrzenia przez organ odwoławczy żądania skarżącej również w kontekście art. 98 § 1 k.p.a. zgłoszonego w zażaleniu, gdyż we wniosku o zawieszenie postępowania skarżąca wskazywała art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a., a tym wnioskiem organ był związany. Niezrozumiały był przy tym zarzut wydania zaskarżonego postanowienia jednocześnie z decyzją nakazującą rozbiórkę i tym samym pozbawienia skarżącej możliwości jego sądowej kontroli, skoro przedmiotem weryfikacji Sądu w rozpatrywanej sprawie było właśnie zaskarżone postanowienie. Ponadto, ze względu na przedmiot niniejszej sprawy, która dotyczyła jedynie zawieszenie postępowania, nie mogły być poddane ocenie Sądu zarzuty skargi o nieustaleniu dokładnego terminu rozpoczęcia i zakończenia budowy spornego budynku warsztatowego. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 53, poz. 433 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.