VII SA/Wa 292/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak (spr.), , Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Sędzia WSA Paweł Groński, Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pietruszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi B. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia projektu budowlanego zamiennego skargę oddala Sygnatura akt VII SA/Wa 292/12 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] października 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nakazał J. P. wykonanie projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem. W uzasadnieniu swojej decyzji organ przedstawił następujący stan faktyczny sprawy. Na wniosek B. P. w dniu [...] lipca 2004 r. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie rozbudowy budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr ewid. [...] w obr. ew. [...] w [...]. W czasie kontroli przeprowadzonej w dniu 19 października 2004 r. ustalono, że inwestorzy D. i J. P. realizując budynek mieszkalny odstąpili w sposób istotny od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...] listopada 2002 r. W związku z powyższym, postanowieniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2005 r. wstrzymano prowadzenie robót budowlanych przy rozbudowie budynku mieszkalnego i nałożono na inwestora obowiązek przedstawienia inwentaryzacji robót wykonanych niezgodnie z projektem budowlanym. Po przedstawieniu inwentaryzacji decyzją z dnia [...] marca 2005 r. zobowiązano D. i J. P. do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, a następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. zatwierdzono projekt budowlany zamienny i udzielono pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Od decyzji tej odwołanie złożył B. P. wnosząc jednocześnie o przywrócenie terminu do wzniesienia odwołania. Postępowanie to, po wyroku WSA w Warszawie z dnia 12 października 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 1321/10 zakończone zostało postanowieniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2011 r. przywracającym B. P. termin do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] czerwca 2008 r. Niezależnie od toczącego się postępowania w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął z urzędu postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2005 r., którą nałożono na inwestorów obowiązek sporządzenia projektu budowlanego zamiennego. Ostateczną decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. stwierdzono nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2005 r. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpatrując odwołanie B. P. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2008 r. (zatwierdzającą projekt budowlany zamienny i udzielającą pozwolenia na wznowienie robót budowlanych) uchylił decyzje organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego, wymienioną na wstępie decyzję z dnia [...] października 2011 r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 7 ustawy Prawo budowlane nakazał inwestorom przedstawienie projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót. Odwołanie od powyższej decyzji złożył B. P. podnosząc zarzut naruszenia art. 105 § 1 kpa poprzez uznanie postępowania za przedmiotowe, podczas gdy jest ono bezprzedmiotowe, a nadto naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, poprzez wydanie decyzji z uchybieniem terminu określonego w tym przepisie, naruszenie art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, poprzez zastosowanie tego przepisu pomimo, że nie odsyła on do art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy. W ocenie skarżącego organ mógł jedynie orzekać w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego, nie miał natomiast kompetencji do ponownego nakładania na inwestora obowiązków na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpoznaniu odwołania B. P. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2011 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy rozpoznając sprawę wyjaśnił, że w niniejszym postępowaniu z uwagi na jego przebieg oraz zakończenie robót budowlanych nie zachodzi konieczność wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. Prowadzone postępowanie naprawcze ma na celu doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych realizowanych w oparciu o decyzję z dnia [...] listopada 2002 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielając pozwolenia na budowę – rozbudowę budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w [...]. Roboty te, z uwagi na dokonane przez inwestora istotne odstępstwa od projektu budowlanego podlegają procedurze określonej w art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane i postępowanie to nie stało się bezprzedmiotowe. Ponadto wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji nakładającej obowiązek sporządzenia projektu budowlanego zamiennego oraz decyzji z dnia [...] czerwca 2008 r. zatwierdzającej projekt budowlany zamienny i udzielającej pozwolenia na wznowienie robot budowlanych oznacza, że postępowanie naprawcze w tym zakresie powinno być prowadzone ponownie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2011 r. wniósł B. P.. Decyzji zarzucił: 1) nieważność z powodu jej rażącej sprzeczności z art. 104 § 1 § 2 kpa, bowiem orzeka ona w przedmiocie, którego dotyczyła decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] (której nieważność stwierdzono decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...]), nie zaś w przedmiocie, w którym sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, 2) naruszenie art. 105 § kpa poprzez uznanie niniejszego postępowania za przedmiotowe, podczas gdy jest bezprzedmiotowe, 3) naruszenie art. 51 § ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, poprzez wydanie decyzji z uchybieniem terminu określonego w tym przepisie, 4) naruszenie art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego zastosowanie pomimo, że nie odsyła on do art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy, 5) dopuszczenie legalizacji robót, których wykonanie zagraża bezpieczeństwu budynku. W ocenie skarżącego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zmienił przedmiot postępowania. Ponownie rozpatrując sprawę, po uchyleniu decyzji przez organ odwoławczy, powinien orzekać jedynie w oparciu o art. 51 ust. 4 lub ust. 5 ustawy Prawo budowlane, a więc w przedmiocie ewentualnego zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego. Postępowanie zaś w tym zakresie stało się bezprzedmiotowe skoro stwierdzono nieważność decyzji, którą nałożono na inwestora obowiązek przedłożenia takiego projektu. Wadliwa jest także podstawa prawna zaskarżonej decyzji. Decyzja wydana w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane może być wydana jedynie przed upływem 2 miesięcy od wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust 1 ustawy, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Niezależnie od powyższych zarzutów skarżący podniósł, iż roboty budowlane wykonywane przez J. P. zagrażają bezpieczeństwu budynku oraz osób w nim przebywających, w związku z czym nie powinny być legalizowane. W odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoją argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu, gdyż zaskarżonej decyzji nie można postawić zarzutu naruszenia prawa materialnego oraz procesowego w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], która na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 7 ustawy Prawo budowlane nałożono na inwestorów obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Jak wynika z ustalonego przez organy nadzoru stanu faktycznego sprawy rozbudowa budynku mieszkalnego na działce nr [...] przy ul [...] w [...], realizowana była w oparciu o decyzję z dnia [...] listopada 2002 r. którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę. W trakcie robót inwestor odstąpił w sposób istotny od zatwierdzonego projektu budowlanego, co spowodowało rozpoczęcie procedury naprawczej, o której mowa w art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2005 r. na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane wstrzymano roboty budowlane i zobowiązano inwestora do przedłożenia inwentaryzacji wykonanych robót, następnie decyzją z dnia [...] marca 2005 r. nałożono obowiązek sporządzenia przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. Po wykonaniu tego obowiązku decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. zatwierdzono przedłożony projekt budowlany zamienny i udzielono pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. W toku postępowania doszło do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji z dnia [...] marca 2005 r. (ostateczną decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. stwierdzono jej nieważność), a w toku postępowania odwoławczego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2008 r. (zatwierdzającą projekt budowlany zamienny i udzielającą pozwolenia na wznowienie robót budowlanych) i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W takim stanie sprawy organy nadzoru budowlanego na podstawie art. 51 ust.1 pkt 3 i ust. 7 ustawy Prawo budowlane zaskarżoną decyzją ponownie nałożyły na inwestora obowiązek sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Decyzja ta w ocenie Sądu odpowiada prawu. Stwierdzić należy, iż stosownie do art. 51 ust. 3 ustawy Prawo budowlane przy uwzględnieniu brzmienia tego przepisu z daty wydania kontrolowanej decyzji, w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę – właściwy organ nakłada obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Zauważyć należy, że zasadnicza zmiana regulacji zawartej w art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane wprowadzona została art. 1 pkt 21 ustawy z dnia 10 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888). Uwzględniając stan prawny obowiązujący na dzień wydania kontrolowanej decyzji w myśl art. 51 ust. 7 "przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone art. 48 albo At 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1". W niniejszej sprawie zaistniała sytuacja, o której mowa w art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, a więc roboty budowlane zostały wykonane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Z treści przedstawionych wyżej regulacji wprost wynika, że ustawodawca także do obiektów zrealizowanych z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego przewidział możliwość wydania decyzji zobowiązującej do złożenia projektu zamiennego. W takim przypadku decyzji wydanej na podstawie art. 51 cyt. ustawy nie poprzedza postanowienie wstrzymujące roboty budowlane (które zostały zakończone). W konsekwencji wydanie m.in. decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane nie jest ograniczone terminem. Z tych też względów, w stanie faktycznym niniejszej sprawy, za nietrafny uznać należy zarzut braku umorzenia toczącego się postępowania legalizującego, gdyż nie stało się ono bezprzedmiotowe. Nie można zgodzić się także ze stanowiskiem skarżącego podnoszącym zarzut zmiany przedmiotu postępowania. Uchylenie przez organ odwoławczy decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny (decyzja z dnia [...] czerwca 2011 r.), a także stwierdzenie nieważności decyzji nakładającej obowiązek sporządzenia tegoż projektu (decyzja z dnia [...] marca 2005 r.) oznacza, że postępowanie naprawcze toczy się od początku, z uwzględnieniem art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. W tym stanie rzeczy na mocy art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami (Dz. U. 2002 nr 153 poz. 1270) orzeczono, jak w sentencji.