VII SA/Wa 2921/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Asesor WSA Karolina Kisielewicz, , Protokolant st. ref. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2017 r. sprawy ze skargi I. J. i J. J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2016 r. znak [...] w przedmiocie odmowy przeniesienia praw i obowiązków wynikających ze zgłoszenia oddala skargę Przedmiotem skargi I. J. i J. J. jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2016 r. znak:. [...]. Postępowanie zakończone ww. decyzją wszczęte zostało na wniosek skarżących z [...] kwietnia 2016 r. o przeniesienie praw i obowiązków wynikających ze zgłoszenia z [...] października 2015 r. dotyczącego zamiaru budowy zjazdu. Z akt sprawy wynika, że M. B. [...] października 2015 r. zgłosiła Staroście [...] zamiar budowy zjazdu indywidualnego z drogi zastąpionej przez drogę ekspresową [...] (dz. [...]) na działkę nr [...] w miejscowości M., gmina Z.. Starosta [...] decyzją z [...] listopada 2015 r. nr [...], znak: [...], na podstawie art. 30 ust. 5c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.; dalej: Prawo budowlane) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2013, poz. 267; dalej: k.p.a.), wniósł sprzeciw wobec zamierzenia wykonania robót budowlanych objętych zgłoszeniem M. B. z [...] października 2015 r. Po rozpatrzeniu odwołania M. B., Wojewoda [...] decyzją z [...] lutego 2016 r. nr [...], znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 30 ust. 5c, art. 29 ust. 1 pkt 11 Prawa budowlanego, uchylił decyzję Starosty [...] z [...] listopada 2015 r. nr [...] w całości wraz z postanowieniem z [...] października 2015 r. nr [...], oraz umorzył postępowanie administracyjne przed organem I instancji. Wydając powyższą decyzję Wojewoda [...] stwierdził, że organem właściwym do rozstrzygnięcia sprawy w pierwszej instancji jest wojewoda, a nie starosta. Zatem postanowienie z [...] października 2015 r. i decyzja z [...] listopada 2015 r. nr [...] wydane zostały z naruszeniem przepisów o właściwości. Brak kompetencji Starosty [...] do orzekania w przedmiocie zgłoszenia z [...] października 2015 r. powoduje wystąpienie przesłanki bezprzedmiotowości, co skutkuje koniecznością umorzenia postępowania organu I instancji. Decyzją z [...] maja 2016 r. nr [...], znak: [...], Wojewoda [...], na podstawie art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290), odmówił przeniesienia na rzecz I. J. i J. J. praw i obowiązków wynikających ze zgłoszenia M. B. z [...] października 2015 r. dotyczącego budowy zjazdu publicznego z drogi zastąpionej przez drogę ekspresową [...] (działka nr ewid. [...]) na działkę nr [...] położoną w miejscowości M., gm. Z.. Po rozpatrzeniu odwołania I. J. i J.J., decyzją zaskarżoną w sprawie, z [...] października 2016 r. znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody [...] z [...] maja 2016 r. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji podał, że zgodnie z art. 40 ust. 4 Prawa budowlanego, prawa i obowiązki wynikające ze zgłoszenia, wobec którego organ nie wniósł sprzeciwu, mogą być przeniesione na rzecz innej osoby w drodze decyzji. Zauważył przy tym, że istota zgłoszenia polega na tym, że brak sprzeciwu organu oznacza akceptację przyjętego przez inwestora trybu realizacji robót budowlanych. Wskazał dalej, że uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2015 r. Nr [...] w sprawie pozbawienia drogi kategorii drogi gminnej, odcinek drogi, na którym zgodnie ze zgłoszeniem z [...] października 2015 r. miał być wybudowany zjazd na działkę nr ew. [...] położoną w miejscowości M., gm. Z., został pozbawiony kategorii drogi gminnej i na mocy art. 2 ust. 2 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j. Dz. U. z 2015 r. poz. 460) został zaliczony do kategorii drogi wojewódzkiej. Ww. uchwała Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2015 r. nr [...] weszła w życie [...] października 2015 r., a zatem od tego dnia Starosta [...] nie był rzeczowo właściwy w sprawie przyjęcia zgłoszenia budowy przedmiotowego zjazdu. Powyższe stało się przyczyną wydania przez Wojewodę [...] decyzji z [...] lutego 2016 r. nr [...]. Decyzja ta oznacza, że M. B. nie nabyła prawa do wykonania robót budowlanych objętych zgłoszeniem z [...] października 2015 r., bowiem u jej podstaw legła wyłącznie przesłanka formalna, tj. brak właściwości starosty do rozpoznania sprawy, a nie merytoryczna ocena zasadności sprzeciwu. Wobec zmiany kategorii drogi Starosta utracił właściwość do przyjęcia ww. zgłoszenia z [...] października 2015 r. i winien przekazać to zgłoszenie do rozpatrzenia zgodnie z właściwością Wojewodzie [...]. W konsekwencji organ odwoławczy stwierdził, że M. B. nie dokonała skutecznego zgłoszenia, bowiem stosownie do art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z § 1 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z 25 listopada 2010 r. w sprawie obiektów i robót budowlanych, w sprawach których organem pierwszej instancji jest wojewoda (Dz.U. 2010 nr 235 poz. 1539), budowa zjazdu z drogi wojewódzkiej wymaga zgłoszenia właściwemu organowi, tj. wojewodzie. Zdaniem GINB, okoliczność, że od dnia [...] października 2015 r. do dnia [...] października 2015 r. Starosta [...] był organem właściwym do rozpatrzenia zgłoszenia M. B. nie oznacza, że nabyła ona prawo do realizacji robót budowlanych. Z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego wynika, że uprawnienie do wykonania robot budowlanych na podstawie zgłoszenia inwestor nabywa dopiero wtedy gdy w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie sprzeciwu. Termin ten nie upłynął w postępowaniu prowadzonym przez Starostę [...] jako organu właściwego (od [...] do [...] października 2015 r.), a wobec nieprzekazania zgłoszenia Wojewodzie [...], nie upłynął również przed organem wojewódzkim. Bieg ww. 30-dniowego terminu na wniesienie sprzeciwu przez właściwy organ - Wojewodę [...] mógłby nastąpić dopiero po doręczeniu mu zgłoszenia, tj. po przekazaniu mu zgłoszenia przez Starostę [...]. Mając na uwadze powyższe Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że brak jest możliwości przeniesienia na rzecz I. J. i J. J. praw i obowiązków wynikających ze zgłoszenia M. B. z [...] października 2015 r., bowiem M. B. nie nabyła w związku z tym zgłoszeniem żadnych praw i obowiązków. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2016 r. znak: [...], I. J. i J. J. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i zobowiązanie organu do niezwłocznego wydania decyzji o przeniesieniu na rzecz skarżących praw i obowiązków wynikających ze zgłoszenia z [...] października 2015 r. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili naruszenie art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, które miało wpływ na wynik sprawy, polegające na pominięciu materialnego charakteru 30-dniowego terminu określonego w art. 30 ust. 5 zd. 2 ww. ustawy i na błędnym przyjęciu, że termin ten nie biegnie od chwili, w której organ właściwy w sprawie zgłoszenia zamiaru budowy zjazdu przestał być organem właściwym już po przyjęciu zgłoszenia, ale jeszcze przed upływem terminu określonego w art. 30 ust. 5 zd. 2 Prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2016 r. Sąd uznał, że decyzja ta odpowiada prawu. Przedmiot sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy organy orzekające miały podstawy prawne - w zaistniałym stanie faktycznym - do negatywnego załatwienia wniosku skarżących o przeniesienie praw i obowiązków wynikających ze zgłoszenia z [...] października 2015 r., dotyczącego zamiaru budowy zjazdu. Tym samym, tj. z uwagi na przedmiot sprawy, słusznie w podstawie materialnoprawnej zaskarżonego aktu administracyjnego wskazano art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290). Stosownie do jego treści, prawa i obowiązki wynikające ze zgłoszenia, wobec którego organ nie wniósł sprzeciwu, mogą być przeniesione na rzecz innej osoby w drodze decyzji. Zauważyć przy tym trzeba, że zgłoszenie, o którym mowa w cyt. przepisie, polega na zawiadomieniu organu architektoniczno-budowlanego o zamiarze realizacji określonej budowy lub wykonania określonych robót budowlanych. Jest to w istocie oświadczenie woli inwestora o zamiarze przystąpienia do realizacji konkretnej inwestycji budowlanej; jego milczące przyjęcie przez właściwy organ (w zakreślonym w ustawie terminie), umożliwia przystąpienie do inwestycji, stanowi przy tym dla inwestora gwarancję realizacji inwestycji w sposób legalny, zgodnie z prawem. Fakt nie zgłoszenia sprzeciwu powoduje bowiem, że inwestor nabywa uprawnienie do uruchomienia procesu budowlanego, które to powstaje bezpośrednio z mocy prawa, a nie w wyniku konkretyzacji normy prawnej przez wydanie aktu administracyjnego. Literalna wykładnia art. 40 ust. 4 Prawa budowlanego wskazuje, że możliwość przeniesienia praw i obowiązków wynikających ze zgłoszenia robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę, uzależniona jest od posiadania skutecznego zgłoszenia, a zatem takiego wobec którego organ nie wniósł sprzeciwu. Celem przeniesienia praw i obowiązków wynikających ze zgłoszenia jest zaś umożliwienie następcy inwestora legalnego kontynuowania budowy czy robót budowanych, i legitymowania się w tym zakresie koniecznym tytułem prawnym. Tym samym, w sprawie należało wyjaśnić, czy zgłoszenie, którego dotyczy wniosek złożony w ww. trybie art. 40 ust. 4, został milcząco przyjęty przez właściwy organ. W tym też kontekście poczyniono konieczne ustalenia, a rozstrzygnięcia wydane w sprawie są adekwatne do tychże ustaleń. Dlatego, zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a zarzuty skargi nie wpływają na tę ocenę. I tak, Sąd zauważa, że skarżący wnieśli o przeniesienie praw i obowiązków wynikających ze zgłoszenia wniesionego przez M. B. z [...] października 2015 r. do Starosty [...], dotyczącego budowy zjazdu indywidualnego z drogi zastąpionej przez drogę ekspresową [...] (dz. [...]) na działkę nr [...] w miejscowości M., gmina Z.. Z akt sprawy wynika, że Starosta [...] decyzją z [...] listopada 2015 r. nr [...] wniósł sprzeciw wobec ww. zgłoszenia. Decyzja ta nie ostała się w obrocie prawnym, ponieważ Wojewoda [...] decyzją z [...] lutego 2016 r. nr [...], uchylił decyzję Starosty [...] z [...] listopada 2015 r. nr [...] w całości (wraz z poprzedzającym ją postanowieniem z [...] października 2015 r. nr [...]), oraz umorzył postępowanie administracyjne przed organem I instancji. Wydając powyższą decyzję Wojewoda [...] stwierdził, że organem właściwym do rozstrzygnięcia sprawy w pierwszej instancji jest Wojewoda, a nie Starosta, i w konsekwencji uznał, że postanowienie z [...] października 2015 r. i decyzja z [...] listopada 2015 r. nr [...] zostały wydane z naruszeniem przepisów o właściwości. Nie zajął się więc merytoryczną oceną sprzeciwu, nie zakwestionował też zasadności jego wniesienia, w żaden sposób nie odniósł się również do dokonanego zgłoszenia (nie wskazał na jego skuteczność) – wskazał tylko na to, że sprawa winna trafić do innego organu, tj. Wojewody [...] jako właściwego w sprawie. W tak też ustalonym stanie faktycznym, odmówiono przeniesienia na rzecz I. J. i J.J. praw i obowiązków wynikających ze zgłoszenia M.B. z [...] października 2015 r. Rozstrzygniecie to należy uznać za prawidłowe, albowiem z przytoczonych okoliczności w żaden sposób nie wynika, aby przedmiotowe zgłoszenie z [...] października 2015 r. zostało zaakceptowane milcząco przez właściwy organ, skoro po pierwsze – do tego zgłoszenia w przewidzianym terminie wniesiono sprzeciw (v. decyzja z [...] listopada 2015 r.), a po drugie – uchylenie tego sprzeciwu i umorzenie postępowania przed Starostą [...], spowodowane było wyłącznie kwestią formalną związaną z właściwością organu (v. decyzja z [...] lutego 2016 r.). Podkreślić jednocześnie trzeba, że niniejsza sprawa nie służy weryfikacji ww. rozstrzygnięć, a jedynie ustaleniu, czy zgłoszenie z [...] października 2015 r. okazało się skuteczne – czy inaczej: zostało przyjęte bez sprzeciwu. Taka jednak sytuacja nie miała miejsca; co więcej - akta sprawy wskazują na to, że przedmiotowe zgłoszenie nie trafiło do organu właściwego do jego rozpatrzenia. Uchwałą Rady Gminy [...] z [...] września 2015 r. nr [...] w sprawie pozbawienia drogi kategorii drogi gminnej (Dz. Urz. Województwa [...] z 2015 r., poz. [...]), odcinek ww. drogi, na którym zgodnie ze zgłoszeniem z [...] października 2015 r. miał być wybudowany zjazd na działkę nr ew. [...] położoną w miejscowości M., gm. [...], został pozbawiony kategorii drogi gminnej i na mocy art. 2 ust. 2 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 460) został zaliczony do kategorii drogi wojewódzkiej. Ww. uchwała Rady Gminy [...] z [...] września 2015 r. nr [...] weszła w życie [...] października 2015 r. W aktach sprawy znajduje się pismo Zarządu Dróg Województwa [...] z [...] lutego 2016 r., znak: [...], z którego wynika, że dawny ciąg drogi krajowej nr [...] ([...]) na odcinku [...] - [...] zgodnie z nowelizacją ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 460 ze zm.) został zaliczony do kategorii dróg wojewódzkich. Zgodnie z § 1 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 listopada 2010 r. w sprawie obiektów i robót budowlanych, w sprawach których organem pierwszej instancji jest wojewoda (Dz. U. z 2010 r. Nr 235, poz. 1539), wojewoda jest organem administracji architektoniczno-budowlanej pierwszej instancji w sprawach dotyczących zjazdów, w rozumieniu art. 4 pkt 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, z dróg krajowych i wojewódzkich. Rozporządzenie to, zgodnie z § 3, weszło w życie 28 grudnia 2010 r. Wobec powyższego, należy zgodzić się z Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego, że w niniejszej sprawie wobec zmiany kategorii drogi, Starosta z dniem 2 października 2015 r. utracił właściwość do rozpoznania ww. zgłoszenia z [...] października 2015 r. i winien przekazać to zgłoszenie do rozpatrzenia zgodnie z właściwością Wojewodzie [...], czego jednak nie uczynił. Brak przekazania ww. zgłoszenia organowi właściwemu, nie uzasadnia jednak stwierdzenia, że zgłoszenie to zostało przyjęte bez sprzeciwu przez organ, skoro do właściwego organu w ogóle nie zostało złożone/przekazane. Nie można wobec tego również stwierdzić, aby na podstawie ww. zgłoszenia doszło do nabycia praw i obowiązków przez M. B.. Nie zamyka to jednak nowym właścicielom działki o nr ew. [...], możliwości realizacji inwestycji, po uprzednim dokonaniu zgłoszenia – zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 11 i art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego (na co słusznie zwrócił organ I instancji, orzekając w niniejszej sprawie). Podsumowując, w zaistniałym w sprawie stanie faktycznym i prawnym prawidłowo Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że brak jest możliwości przeniesienia na rzecz I. J. i J. J. praw i obowiązków wynikających ze zgłoszenia M. B. z [...] października 2015 r., bowiem M. B. nie nabyła w związku z tym zgłoszeniem żadnych praw i obowiązków. Tak dokonanej oceny Sądu nie zmieniają zarzuty skargi. Przede wszystkim, mając na uwadze uzasadnienie skargi, Sąd stwierdza, że organy uwzględniły w sprawie wszystkie te okoliczności, które mogły mieć wpływ na jej wynik - w kontekście prawidłowo uwzględnionego art. 40 ust. 4 Prawa budowlanego. Sąd stwierdza także, że nie można zgodzić się z zarzutem skargi, że organ właściwy w chwili przyjęcia zgłoszenia wykonania budowy czy robót budowlanych, pozostaje właściwy aż do upływu terminu do wniesienia sprzeciwu, określonego w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, nawet w sytuacji zmiany w tym czasie przepisów prawa czy innych okoliczności, pozbawiających go zdolności do procedowania w sprawie. Podkreślić należy, że organ administracji publicznej, aby móc wydać rozstrzygnięcie w danej sprawie, musi być właściwy do rozpoznawania i załatwienia sprawy indywidualnej danego rodzaju w świetle przepisów obowiązujących w dacie wydawania decyzji. Stosownie do art. 20 k.p.a. właściwość rzeczowa to upoważnienie bądź zobowiązanie określonego organu, wynikające z przepisów prawa, do załatwienia określonej kategorii spraw administracyjnych. Jak stanowi zaś art. 19 k.p.a., organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Wynika z tego, że organy administracji publicznej mają obowiązek kontrolować swoją właściwość z urzędu, nadto – winny to czynić w każdym stadium postępowania. Przepis art. 19 k.p.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, a naruszenie każdego rodzaju właściwości przez organ administracji przy wydawaniu decyzji (postanowienia) powoduje nieważność rozstrzygnięcia niezależnie od wpływu na jego treść. W konsekwencji, z powyższego wynika, że organ administracji publicznej ma obowiązek dokonać oceny podania wnoszonego przez stronę pod kątem swojej właściwości do rozpoznania konkretnej sprawy, nadto – kontrolować swoją właściwość w sprawie na każdym jej etapie; stwierdzenie braku właściwości organu administracji publicznej, do którego podanie wniesiono i który to organ aktualnie pozostaje niewłaściwy w sprawie (co do zasady), powinno natomiast skutkować zastosowaniem trybu z art. 65 § 1 k.p.a., nakazującym niezwłoczne przekazanie podania do organu właściwego (por. wyrok NSA z 6 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2519/11). Sąd zauważa przy tym, że dla skuteczności zgłoszenia zamiaru wykonania budowy lub robót budowlanych ważne jest, aby ocenione ono zostało przez właściwy do tego organ, zarówno miejscowo jak i rzeczowo; dopiero brak sprzeciwu tego organu w ustawowym terminie, stanowi o nabyciu praw i obowiązków wynikających ze zgłoszenia. Taka sytuacja nie miała jednak miejsca w tym przypadku. Z tych też przyczyn, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja w okolicznościach sprawy prawa nie narusza. Sąd ocenił za wystarczające i kompletne ustalenia organu do wydania rozstrzygnięcia; uznał również, że organ wyciągnął prawidłowe wnioski przyjmując, iż w tym stanie faktycznym, brak jest podstaw do wydania decyzji przenoszącej prawa i obowiązki wynikające ze zgłoszenia dotyczącego budowy zjazdu publicznego. W tej sytuacji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.