VII SA/Wa 2922/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Ewa Machlejd, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2015 r. sprawy ze skargi S. J. M. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2014 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania czynności egzekucyjnych skargę oddala Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] października 2014 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu zażalenia S. J. M., na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2014 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy wstrzymania czynności egzekucyjnych - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ drugiej instancji wskazał, że Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] maja 1993 r., znak: [...] nakazał S. M. przymusową rozbiórkę rozpoczętej budowy budynku mieszkalnego budowanego na działce nr [...] położonej w miejscowości [...]. Po rozpatrzeniu odwołania S. M., Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 1993 r., znak: [...] utrzymał w mocy ww. decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] maja 1993 r. Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku wyrokiem z dnia 10 listopada 1993 r., sygn. akt SA/Gd 1772/93, oddalił skargę S. M. na ww. decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1993 r. Następnie, wobec kilkukrotnego nieskutecznego zastosowania środków przymusu w postaci grzywny w celu przymuszenia wykonania obowiązku rozbiórki budynku, Wójt Gminy [...] postanowieniem z dnia [...] kwietnia 1998 r., znak: [...], zastosował kolejny środek egzekucyjny w postaci wykonania zastępczego. Postanowieniem z dnia [...] lipca 1998 r., znak: [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy ww. postanowienie Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 1998 r. Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku wyrokiem z dnia 29 września 2000 r., sygn. akt II SA/Gd 1515/98 oddalił skargę S. M. na ww. postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1998 r. Pismem z dnia [...] maja 2014 r., S. M. wniósł do [...] Wojewódzkiego Inspektora nadzoru Budowlanego o "wstrzymanie czynności egzekucyjnych w sprawie (...) do czasu wydania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy przedmiotowej działki (...)". [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] września 2014 r., znak: [...], odmówił wstrzymania czynności egzekucyjnych w sprawie nałożonego na S. M. opisanego powyżej obowiązku rozbiórki. Na ww. postanowienie organu wojewódzkiego z dnia [...] września 2014 r., S.J.M. złożył zażalenie, z zachowaniem ustawowego terminu. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że świetle analizy akt sprawy oraz złożonego zażalenia, rozstrzygnięcie podjęte przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] września 2014 r., odmawiającym wstrzymania czynności egzekucyjnych, odpowiada przepisom prawa i brak jest podstaw do jego uchylenia. Zgodnie z art. 1a pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym z dnia 17 czerwca 1966 r. (t.j Dz. U. z 2012r., poz. 1015 ze zm.) w administracji przez czynność egzekucyjną rozumie się wszelkie podejmowane przez organ egzekucyjny działania zmierzające do zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego. W myśl art. 23 § 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji "organy sprawujące nadzór mogą, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, wstrzymać, na czas określony, czynności egzekucyjne lub postępowanie egzekucyjne prowadzone przez nadzorowany organ, z zastrzeżeniem § 7". Uprawnienie "wstrzymania czynności egzekucyjnych" wynikające z art. 23 § 6 ustawy przysługuje organowi sprawującemu nadzór nad organem egzekucyjnym. Wskazany przepis nie daje natomiast żadnych bezpośrednich uprawnień dłużnikowi poddanemu egzekucji. Celem unormowania przewidzianego w art. 23 § 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji jest możliwość uwzględnienia w toku postępowania egzekucyjnego zaistniałych indywidualnych okoliczności, uzasadniających czasowe zaprzestanie prowadzenia egzekucji, stanowiące odstępstwo od zasady możliwie najszybszego wykonania zobowiązania. Uprawnienie "wstrzymania czynności egzekucyjnych" zależy od uznania organu nadzoru i ogranicza się do szczególnie uzasadnionych przypadków. W ocenie organu w rozpatrywanej sprawie nie zachodzą "szczególnie uzasadnione przypadki", uzasadniające wstrzymanie czynności egzekucyjnych w trybie art. 23 § 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W związku z tym, organ odwoławczy nie uznał wniosku skarżącego, jako przesłanki do wstrzymania czynności egzekucyjnych. Wskazany przez niego (zarówno we wniosku z dnia [...] maja 2014 r. jak i w zażaleniu na postanowienie organu wojewódzkiego z dnia [...] września 2014 r.) argument tj. "(...) wnoszę o wstrzymanie czynności egzekucyjnych (...) do czasu wydania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy przedmiotowej działki (...)", nie stanowi podstawy do ich wstrzymania. Ponadto, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odnosząc się do wskazanej przez skarżącego zarówno w zażaleniu na postanowienie organu wojewódzkiego z dnia [...] września 2014 r., jak i we wniosku o wstrzymanie czynności egzekucyjnych z dnia [...] maja 2014 r., okoliczności wystąpienia do Starosty Powiatu [...] pismem z dnia [...]lutego 2013 r., "o wyrażenie zgody na usytuowanie budynku w odległości mniejszej niż 8m od pasa drogi powiatowej" oraz "nie wydania przez zarządcę drogi decyzji administracyjnej w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, przyjąć należy domniemanie jej wyrażenia" organ stwierdził, że nie mogą one stanowić szczególnej okoliczności uzasadniającej wstrzymanie przedmiotowych czynności egzekucyjnych. Skargę na opisane powyżej postanowienie do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie wniósł skarżący S. J. M. wnosząc o uchylenie - na podstawie art. 135 w zw. z art. 145 § pkt 1 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - postanowień obu instancji w całości oraz przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowo-administracyjnego według norm przepisanych. Zgłoszony w skardze wniosek o wstrzymanie - na mocy art. 61 § 3 p.p.s.a. - toczącego się w sprawie postępowania egzekucyjnego w administracji względnie o wstrzymanie wykonania środka egzekucyjnego w postaci zastępczego wykonania rozbiórki nieruchomości budynkowej skarżącego został rozpoznany na posiedzeniu niejawnym. Skarżący, postanowieniom organów obu instancji zarzucił naruszenie przepisów prawa, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie: art. 23 § 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przez przyjęcie, że w sprawie nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek wstrzymania postępowania egzekucyjnego, naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przez nie dokonanie wnikliwej oceny okoliczności przedmiotowej sprawy pod kątem zaistnienia szczególnie uzasadniony przypadek wstrzymania postępowania egzekucyjnego. W uzasadnieniu skargi przedstawiono okoliczności, w jakich zapadła decyzja rozbiórkowa, stanowiąca podstawę dla przedmiotowego postępowania egzekucyjnego. Wskazano, że pismem z [...] lutego 2013 r. skarżący wystąpił w trybie art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych do Starosty Powiatu [...] z wnioskiem o wyrażenie zgody na usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze powiatowej. Zarząd Dróg Powiatowych w [...] odpowiedział na wniosek strony dopiero pismem z [...] lipca 2014 r., które nie ma formy decyzji administracyjnej a zarządca drogi nie ma już kompetencji do wydania decyzji odmownej. Wobec nie wydania przez zarządcę drogi decyzji administracyjnej w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, przyjąć należy domniemanie jej wyrażenia, o którym mowa w art. 38 ust. 3 zd. ost. ustawy o drogach publicznych. Ustawa o drogach publicznych nie zawiera przepisów przejściowych, a także wyłączeń jej stosowania względem zastanych stanów prawnych, stąd też brak jest podstawy prawnej do wyłączenia jej stosowania w niniejszej sprawie. Skarżący podkreślił, że w opisanych powyżej warunkach zwrócił się do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o wstrzymanie toczącego się od 2000 r. postępowania egzekucyjnego do czasu rozpoznania przez zarządcę drogi ww. wniosku. Pozytywne rozpatrzenie wniosku inwestora przez zarządcę drogi pozbawi go bowiem zarzutu niewłaściwego usytuowania przedmiotowego budynku względem drogi publicznej. To zaś otworzy możliwość wystąpienia z wnioskiem w oparciu o art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, celem legalizacji samowoli budowlanej. Skarżący zarzucił, że organy ograniczyły się o przyjęcia, że postanowienie z art. 23 ust. 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ma charakter uznaniowy i brak było istotnych przesłanek uzasadniających uwzględnienie wniosku. Tymczasem postanowienie, które opiera się na konstrukcji uznania administracyjnego powinno być należycie uzasadnione i poprzedzone postępowaniem zapewniającym wyczerpujące wyjaśnienie okoliczności faktycznych mogących mieć wpływ na ocenę istnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 lutego 2010 r., II FSK 1630/08). Zdaniem skarżącego rozważając kwestię wstrzymania czynności egzekucyjnych organ winien mieć na uwadze to, iż celem unormowania przewidzianego w art. 23 § 6 wyżej wymienionej ustawy jest w istocie rzeczy możliwość uwzględnienia w toku postępowania egzekucyjnego zaistniałych indywidualnych okoliczności, uzasadniających czasowe zaprzestanie prowadzenia egzekucji, stanowiące odstępstwo od zasady możliwe najszybszego wykonania zobowiązania (wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawa z 2 grudnia 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 1395/09). Obowiązkiem organu jest więc należyte, przekonujące uzasadnienie powodów dla których w okolicznościach konkretnej sprawy uznał on, iż wstrzymanie egzekucji nie powinno mieć miejsca (wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie w Warszawie z 3 lutego 2010 r., VII SA/Wa 2014/2009). Organom obu instancji zarzucił naruszenie ww. dyrektyw, a w związku z tym również zasad gromadzenia materiału dowodowego oraz dążenia do prawdy obiektywnej. Skarżący podniósł, że budynek znajduje się odległości mniejszej niż 4m od granicy działki sąsiedniej. W tym kontekście wskazał na przepisy Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., oraz Rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej I Ochrony Środowiska z 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zdaniem skarżącego, skoro decyzja o warunkach zabudowy może sankcjonować legalność budynku posadowionego na granicy działki, a wymóg jej przedłożenia aktywuje się dopiero w postępowaniu legalizacyjnym, to stwierdzenie, że przedmiotowy budynek narusza ww. normy prawa budowlanego jest co najmniej przedwczesne. Ponadto, skarżący wystąpił do zarządcy drogi o wyrażenie zgody na usytuowanie budynku w odległości mniejszej niż 8m od pasa drogi powiatowej. Zgoda ta została udzielona w trybie domniemania prawnego, wyrażona na innym etapie postępowania, aniżeli przed uzyskaniem pozwolenia na budowę lub dokonaniem zgłoszenia wywołuje pozytywny dla inwestora skutek snujący (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 stycznia 2009 r. II SA/G1 935/2008, LexPolonica nr 2018181). Reasumując, skarżący wskazał, że pozytywne rozpatrzenie wniosku inwestora przez zarządcę drogi (w drodze domniemania prawnego) pozbawiło go zarzutu niewłaściwego usytuowania względem drogi publicznej. To zaś otworzyło możliwość wystąpienia z wnioskiem w oparciu o art. 40 ust. 1 Prawa budowlanego (z 1974 r.), celem legalizacji samowoli budowlanej. Budynek został wybudowany 20 lat temu i przez cały ten okres stoi w dotychczasowym miejscu. Nic nie potwierdza, aby istnienie budynku zagrażało bezpieczeństwu w ruchu drogowym. Nie bez znaczenia jest także rozmiar działki skarżącego, a także znaczna odległość od najbliższych zabudowań na działkach sąsiednich. Powyższe argumenty mogą zaś uzasadniać pozytywne rozpatrzenie wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Zasadne jest, zatem wstrzymanie czynności egzekucyjnych (w szczególności wykonania zastępczego rozbiórki) do czasu zakończenia ww. postępowań administracyjnych. Zdaniem skarżącego istotą sprawy, której rozpatrzenia unikają organy obu instancji, jest wpływ rozpoczętej procedury legalizacji samowoli budowlanej na toczące się postępowanie egzekucyjne w administracji. Organom umknęła prosta subsumcja, że brak wstrzymania postępowania egzekucyjnego może doprowadzić do wyburzenia budynku, gdy tymczasem istnieją uzasadnione podstawy do zalegalizowania tej budowli. Organy administracji, działając zaś w myśl zasady praworządności oraz zaufania obywateli do państwa winny wydawać decyzje uwzględniając proporcjonalność rozwiązań oraz możliwie największe poszanowanie wolności zabudowy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując wcześniej prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył ,co następuje. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonego orzeczenia (decyzji bądź postanowienia) następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Rozstrzygnięcia organów obu instancji odpowiadają przepisom prawa. Nie ma racji skarżący, że okolicznością istotną w niniejszej sprawie jest, jak to określił, rozpoczęcie procedury legalizacji samowoli budowlanej. Po tym, jak w ostatecznej decyzji orzeczono nakaz rozbiórki budynku, a dłużnik w sposób dobrowolny jej nie wykonał - wydano tytuł wykonawczy, stanowiący podstawę wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Celem tego postępowania jest wykonanie decyzji rozbiórkowej w trybie przewidzianym w opisanej powyżej ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Jak wynika z art. 23 § 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, organy sprawujące nadzór mogą w szczególnie uzasadnionych przypadkach, wstrzymać, na czas określony, czynności egzekucyjne lub postępowanie egzekucyjne prowadzone przez nadzorowany organ, z zastrzeżeniem § 7. Wniosek, w trybie ww. przepisu został zgłoszony w niniejszej sprawie. Organy obu instancji w zaskarżonym i poprzedzającym je postanowieniu rozstrzygnęły – w okolicznościach sprawy nie ma podstaw do wstrzymania podjętych czynności egzekucyjnych. Sąd podziela argumentację organów - we wniosku skarżącego o wstrzymanie ww. czynności nie zostały wskazane, żadne okoliczności, które uzasadniałyby jego uwzględnienie. Skarżący w piśmie z dnia [...] maja 2014 r., sformułował żądanie wstrzymania czynności egzekucyjnych (...) do czasu wydania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy przedmiotowej działki (...)". Powtórzmy jeszcze raz, takie okoliczności w oczywisty sposób nie mogą skutecznie uzasadniać wniosku o wstrzymanie przedmiotowych czynności egzekucyjnych. Zdaniem Sądu, wbrew zarzutom skargi, uzasadnienie zaskarżonego postanowienia spełnia wymóg szczególnej staranności w kontekście uznaniowego charakteru podjętego rozstrzygnięcia. Organ zasadnie wskazał, że prezentowana w orzecznictwie wykładnia art. 23 § 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji każe przyjąć, że celem ww. unormowania jest możliwość uwzględnienia w toku postępowania egzekucyjnego zaistniałych indywidualnych okoliczności, uzasadniających czasowe zaprzestanie prowadzenia egzekucji, stanowiące odstępstwo od zasady możliwie najszybszego wykonania zobowiązania. Przy czym, za szczególnie uzasadnione przypadki mogą być uznane sytuacje spowodowane działaniem czynników, na których wystąpienie zobowiązany nie miał wpływu, niezależnych od sposobu jego postępowania, mające charakter losowy, zaistniałe w toku postępowania egzekucyjnego. Przykładowo wskazać można w tym kontekście na powódź, silne opady śniegu i tym podobne zjawiska. Sąd rozpoznając niniejsza skargę nie znajduje podstaw do szczegółowego wypowiadania się w odniesieniu do stanowiska skarżącego, co do możliwości zalegalizowania przedmiotowego obiektu budowlanego. Stwierdza jednak, że obiekt budowlany objęty decyzją rozbiórkową nie może być już przedmiotem postępowania legalizacyjnego, póki decyzja rozbiórkowa pozostaje w obrocie prawnym. Formułuje ona bowiem tylko jedno wskazanie – obiekt ma zostać rozebrany. Postępowanie egzekucyjne oparte na wywodzącym się z takiej decyzji tytule wykonawczym ma za zadanie doprowadzenie do jej wykonania. Organ egzekucyjny nie może rozważać już możliwości legalizacji takiego obiektu, czy oceniać zasadności podjętego w egzekwowanej decyzji nakazu. Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).