VII SA/Wa 1395/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi W. S. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2009 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania postępowania egzekucyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego W. S. kwotę 170 zł (sto siedemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2009 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) - zwanej dalej k.p.a., po rozpoznaniu zażalenia W. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2009 r., znak: [...], którym odmówiono wstrzymania postępowania egzekucyjnego w przedmiocie wykonania obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] czerwca 2006 r., znak: [...], nakazującej W. S., jako inwestorowi, rozbiórkę drewnianej kładki dla pieszych na rzece [...] w miejscowości P., wybudowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę - utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Postępowanie prowadzone w niniejszej sprawie miało następujący przebieg. W rozpatrywanej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r., znak: [...], utrzymaną w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2006 r., znak: [...], nakazał W. S. jako inwestorowi, rozbiórkę drewnianej kładki dla pieszych na rzece [...] w miejscowości P., wybudowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę. Upomnieniem z dnia [...] września 2006 r., znak: [...], W. S. został wezwany do niezwłocznego wykonania obowiązku nałożonego w/w decyzją. Z uwagi na fakt, iż zobowiązany nie wykonał nałożonego na niego obowiązku, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. wystawił w dniu [...] listopada 2006 r. tytuł wykonawczy i wydał postanowienie znak: [...], którym nałożył na zobowiązanego grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 3000 zł. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu zażalenia W. S., postanowieniem z dnia [...] marca 2007 r., znak: [...], utrzymał w mocy w/w postanowienie organu powiatowego. Następnie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] marca 2007 r, znak: [...], wstrzymał z urzędu postępowanie egzekucyjne do dnia [...] marca 2008 r. uznając, iż drewniana kładka, której dotyczy nakaz rozbiórki jest niezbędna dla mieszkańców miejscowości P. w celu przedostawania się na drugi brzeg rzeki [...]. Jednocześnie uzasadniając swe rozstrzygnięcie organ wskazał, że przez Urząd Gminy opracowywany jest projekt na budowę nowej kładki. W. S. pismem z dnia 3 marca 2008 r. wystąpił do wojewódzkiego organu nadzoru budowlanego o przedłużenie terminu wstrzymania postępowania egzekucyjnego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2008 r, znak: [...] wstrzymał z urzędu postępowanie egzekucyjne do dnia [...] października 2008 r., uznając, że zachodzą uzasadnione okoliczności. Następnie W. S. pismem z dnia [...] października 2008 r. ponownie wystąpił do wojewódzkiego organu nadzoru budowlanego o przedłużenie terminu wstrzymania postępowania egzekucyjnego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] maja 2009 r, znak: [...], odmówił wstrzymania postępowania egzekucyjnego w przedmiocie wykonania obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] czerwca 2006 r, nakazującej W. S., rozbiórkę drewnianej kładki dla pieszych na rzece [...] w miejscowości P. Po rozpoznaniu zażalenia W. S. na w/w postanowienie organu I instancji zapadło zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2009 r. W jego uzasadnieniu organ wskazał, iż zgodnie z art. 23 § 6 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j.: Dz.U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 z późn. zm.), organy sprawujące nadzór mogą, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, wstrzymać na czas określony, czynności egzekucyjne lub postępowanie egzekucyjne prowadzone przez nadzorowany organ. Wskazał także, że z istoty wymienionego przepisu wynika, iż wstrzymanie egzekucji zależy od uznania organu nadzoru. Wstrzymanie czynności egzekucyjnych jest zatem prawem, a nie obowiązkiem organu nadzoru. Organ podkreślił, iż z pisma Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. - [...] z dnia [...] lutego 2009 r., znak: [...], skierowanego do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. wynika, że w trakcie przeglądu rzeki [...] stwierdzono usytuowanie na rzece w miejscowości B. kładki drewnianej, znajdującej się w bardzo złym stanie technicznym (brak poręczy, nierówna powierzchnia kładki, w czasie przeglądu kładka oblodzona), stwarzającej zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi z niej korzystających. Z uwagi na powyższe organ stwierdził, iż brak jest podstaw do uznania rozpatrywanej sprawy za szczególnie uzasadniony przypadek, uzasadniający wstrzymanie prowadzonego przez organ powiatowy postępowania egzekucyjnego. Skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2009 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, złożył W. S. wnosząc o jego uchylenie, a także o uchylenie postanowienia organu I instancji. Uzasadniając skargę wskazał, iż kładka objęta nakazem rozbiórki egzekwowanym w niniejszym postępowaniu egzekucyjnym, zapewnia komunikację mieszkańcom, którzy dzięki niej mają swobodny dostęp do swoich gruntów znajdujących się po drugiej stronie rzeki [...]. Wskazał również, że po jej rozbiórce właściciele nie będą mogli korzystać ze swoich pól, gdyż nie ma innej drogi dojazdowej. Ponadto skarżący i jego rodzina zostaną pozbawieni jedynego dostępu do pobliskiej szkoły, sklepu i innych instytucji, bowiem droga i kładka to jedyny ciąg komunikacyjny łączący skarżącego i jego rodzinę z najbliższą miejscowością. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Na rozprawie toczącej się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 2 grudnia 2009 r., stawił się skarżący, który poparł skargę oraz podniósł, iż najbliższy mostek przez rzekę znajduje się w jedną stronę 7 km, a w drugą stronę 8 km od jego miejsca zamieszkania. Podniósł także, że po tej stronie rzeki po której mieszka nie ma żadnej miejscowości ani też żadnej szkoły czy sklepu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga W. S. jest zasadna, gdyż zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2009 r. oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji zostały wydane z oczywistym naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 80 k.p.a. Organy obu instancji nie wyjaśniły wszystkich istotnych dla przedmiotowej sprawy okoliczności. Ponadto uzasadnienia rozstrzygnięć zarówno Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego jak i [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie spełniają wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. Zauważyć należy, iż zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 k.p.a., nakłada na organy administracji publicznej obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Zgodnie z nią organy prowadzące postępowanie mają obowiązek zebrać i rozpatrzyć dostępny materiał dowodowy, tak aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Ponadto organy zobowiązane są stosownie do art. 80 k.p.a. rozstrzygnąć sprawę w oparciu o całokształt materiału dowodowego, a więc w oparciu o wszystkie dowody zgromadzone i odzwierciedlone w aktach sprawy (zob. Wróbel A., Zakamycze 2000, a także wyrok NSA z 28 grudnia 2000 r., I SA 762/00, LEX nr 77604). Zgodnie z art. 107 k.p.a. postanowienie wydane przez organ administracji publicznej powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. W myśl postanowień powołanego przepisu uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Przepis ten nakłada na organ obowiązek dokładnego wskazania podstawy faktycznej rozstrzygnięcia. "Organ musi zająć stanowisko wobec całego materiału procesowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, a w szczególności na jakiej podstawie uznał pewne fakty za prawdziwe" (zob. Wróbel A. Zakamycze 2000, a także wyrok NSA z 13 grudnia 1988 r., II SA 497/88, ONSA 1989 nr 2, poz. 68, wyrok NSA z 3 lutego 1999 r., IV SA 1010/97, LEX nr 48684). Obowiązkiem każdego organu administracji jest jak najstaranniejsze wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej postanowienia, co wypływa także z zasad ogólnych wyrażonych w art. 9 k.p.a. (zasada udzielania informacji) oraz art. 11 k.p.a. (zasada przekonywania). Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy trzeba stwierdzić, że zarówno Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego jak i [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego naruszył omówione wyżej przepisy oraz zasady prawa procesowego i to w sposób mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Zajmując stanowisko wobec całego materiału procesowego oraz uzasadniając jasno i należycie swoje zdanie wymienione organy ograniczyły się jedynie do stwierdzenia, że z pisma Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. -[...] z dnia [...] lutego 2009 r., znak[...], skierowanego do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. wynika, iż w trakcie przeglądu rzeki [...] stwierdzono usytuowanie na rzece w miejscowości B. kładki drewnianej, znajdującej się w bardzo złym stanie technicznym, stwarzającej zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi z niej korzystających. Wobec tego brak jest podstaw do uznania rozpatrywanej sprawy za szczególnie uzasadniony przypadek, uzasadniający wstrzymanie prowadzonego przez organ powiatowy postępowania egzekucyjnego. Zauważyć należy, iż podstawę rozstrzygnięć organów orzekających w niniejszej sprawie stanowił art. 23 § 6 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968 z późn. zm.), zgodnie z którym organy sprawujące nadzór mogą, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, wstrzymać na czas określony, czynności egzekucyjne lub postępowanie egzekucyjne prowadzone przez nadzorowany organ. Przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie przewidują co prawda instytucji "wstrzymania postępowania egzekucyjnego" na wniosek dłużnika, jednakże wniosek zobowiązanego skierowany do organu nadzoru o wstrzymanie czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego może stanowić podstawę podjęcia przez ten organ czynności nadzorczych z urzędu (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 października 1999 r. , sygn. akt III SA 7798/98, LEX nr 46233). Podzielić należy pogląd Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż wstrzymanie czynności egzekucyjnych, o których mowa art. 23 § 6 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji opiera się na uznaniu administracyjnym, co oznacza, że organ może ale nie musi, wstrzymać czynności egzekucyjne. Organowi przysługuje więc prawo wyboru rozstrzygnięcia o określonej treści. Jednakże zauważyć trzeba, iż rozważając kwestię wstrzymania czynności egzekucyjnych organ winien mieć na uwadze to, iż celem unormowania przewidzianego w art. 23 § 6 wymienionej ustawy jest w istocie rzeczy możliwość uwzględnienia w toku postępowania egzekucyjnego zaistniałych indywidualnych okoliczności, uzasadniających czasowe zaprzestanie prowadzenia egzekucji, stanowiące odstępstwo od zasady możliwe najszybszego wykonania zobowiązania. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, iż za "szczególnie uzasadnione przypadki (okoliczności)" uzasadniające wstrzymanie postępowania egzekucyjnego mogą być uznane sytuacje spowodowane działaniem czynników, na których wystąpienie zobowiązany nie miał wpływu, niezależnych od sposobu jego postępowania, mające charakter losowy, zaistniałe w toku postępowania egzekucyjnego. Przyjmuje się również, że okoliczności te winny mieć charakter wyjątkowy w tym znaczeniu, że powinny odbiegać od występujących powszechnie (zob. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 czerwca 2007 r., sygn. akt VII SA/WA 455/07, LEX nr 338655; wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 października 2005 r, sygn. akt III SA/Wa 2118/05 LEX nr 217413; wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 września 2007 r., sygn. akt III SA/Wa 3377/06, LEX nr 441263; wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 lutego 2008 r., sygn. akt III SA/Wa 2138/07, LEX nr 501572; wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 lipca 2008 r, sygn. akt III SA/Wa 1468/07, LEX nr 490172 ). Z akt niniejszej sprawy wynika, że organy działające w trybie postępowania egzekucyjnego w administracji wstrzymywały z urzędu postępowanie egzekucyjne uznając, iż zachodzą uzasadnione okoliczności, o których mowa w art. 23 § 6 wymienionej ustawy tj., iż drewniana kładka, której dotyczy nakaz rozbiórki jest niezbędna dla mieszkańców miejscowości P. w celu przedostawania się na drugi brzeg rzeki [...]. Jednocześnie uzasadniając swe rozstrzygnięcie organy wskazywały, że przez Urząd Gminy opracowywany jest projekt na budowę nowej kładki (postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2007 r., znak: [...] oraz z dnia z dnia [...] kwietnia 2008 r., znak: [...]). Z akt niniejszej sprawy wynika także, że w toku postępowania egzekucyjnego W. S. wielokrotnie wskazywał, iż kładka drewniana objęta nakazem rozbiórki z dnia [...] czerwca 2006 r. jest jedyną przeprawą przez rzekę [...] umożliwiającą jemu i jego rodzinie przedostanie się na drugą stronę rzeki. Na rozprawie toczącej się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 2 grudnia 2009 r. stawił się skarżący W. S. i oświadczył m.in., iż najbliższy mostek przez rzekę [...] umożliwiający mu przedostanie się na drugą stronę znajduje się w jedną stronę 7 km, a w drugą stronę 8 km od jego miejsca zamieszkania. Oświadczył również, że po tej stronie rzeki po której mieszka nie ma żadnej miejscowości ani też żadnej szkoły czy sklepu. Mając na uwadze powyższe Sąd, nie można zaakceptować przekonania organów, iż brak jest podstaw do uznania rozpatrywanej sprawy za szczególnie uzasadniony przypadek, uzasadniający wstrzymanie prowadzonego przez organ powiatowy postępowania egzekucyjnego. W ocenie Sądu takie stwierdzenie organów jest przedwczesne. Wskazane przez skarżącego okoliczności sprawy powodują, iż nie można uznać aby postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2009 r. oraz poprzedzające je postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2009 r. zostały wydane z zachowaniem warunków określonych w art. 7, 77 i art. 80 k.p.a. tj. po podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Wskazane naruszenia przepisów art. 7, 77, 80 k.p.a. powodują, iż zarówno zaskarżone postanowienie, jak też poprzedzające je postanowienie organu I instancji dotknięte są wadami uzasadniającymi ich uchylenie i wyeliminowanie z obrotu prawnego. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji powinien na nowo wnikliwie zbadać kwestię, czy w niniejszej sprawie zaistniały okoliczności uzasadniające wstrzymanie postępowania egzekucyjnego, za które mogą być uznane sytuacje spowodowane działaniem czynników, na których wystąpienie zobowiązany nie miał wpływu, niezależnych od sposobu jego postępowania, mające charakter losowy, zaistniałe w toku postępowania egzekucyjnego. Ponownie rozpoznając sprawę organy orzekające w sprawie będą miały na uwadze w/w ocenę prawną przedstawioną przez Sąd. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) orzekł jak w pkt I sentencji. Rozstrzygnięcie w pkt. II i III wyroku znajduje oparcie w art. 152 i 200 wymienionej ustawy.