VII SA/Wa 2922/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Protokolant spec. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2017 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2016 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2016 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2016 r., poz. 23, z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania Pana [...] od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].08.2016 r., Nr [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...].02.2015 r., Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku mieszkalnego zlokalizowanego na terenie działki nr [...] we wsi [...] gm. [...] – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzje. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny wskazując, iż [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...].08.2016 r., Nr [...], po rozpatrzeniu wniosku Pana [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...].02.2015 r., Nr . [...], nakazującej Państwu [...] rozbiórkę samowolnie zrealizowanego budynku mieszkalnego zlokalizowanego na terenie działki nr [...] we wsi [...] gm. [...]. Od decyzji [...] WINB z dnia [...].08.2016 r. odwołanie wniósł Pan [...], reprezentowany przez radcę prawnego [...]. Rozpatrując sprawę w postępowaniu odwoławczym organ II instancji w pierwszej kolejności wskazał, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej służy eliminacji z obrotu prawnego takich rozstrzygnięć wydawanych w toku postępowania administracyjnego, które ze względu na ich kwalifikowane wady pozostają w oczywistej sprzeczności z podstawowymi zasadami państwa prawnego i obowiązującego systemu prawnego. Podkreślono, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji uwzględnia się stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji.  Odnosząc się do realiów przedmiotowej sprawy organ przypomniał, że pismem z dnia 12.04.2007 r. PINB w [...] zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie prawidłowości realizacji budynku mieszkalnego zlokalizowanego na terenie działki nr [...] we wsi [...] gm. [...]. W toku prowadzonego postępowania, w dniu 05.12.2011 r. przedstawiciele organu powiatowego przeprowadzili kontrolę na ww. nieruchomości, co potwierdza znajdujący się w aktach sprawy protokół. Ustalono, że właścicielami przedmiotowej nieruchomości są Państwo [...], co potwierdza akt notarialny Repertorium A Nr [...] z dnia [...].08.2008 r. Stwierdzono, że na działce zrealizowano budynek mieszkalny jednorodzinny, parterowy, z poddaszem nieużytkowym, niepodpiwniczony, o konstrukcji drewnianej. Państwo [...] przedłożyli decyzję Starosty Powiatowego w [...] z dnia [...].10.2003 r., Nr [...], znak: [...] o pozwoleniu na budowę przedmiotowego budynku mieszkalnego. Stwierdzono, że ww. budynek nie odpowiada warunkom wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę, z uwagi na: - odmienną lokalizację - budynek zaprojektowany zlokalizowany w odległości 2,00 m od wschodniej granicy i w odległości 28,30 m od granicy południowej, zrealizowany budynek zlokalizowany w odległości ok. 5,80 m od granicy wschodniej i w odległości ok. 45,30 m od granicy południowej (budynek zrealizowany przesunięty o około 17 m w stosunku do budynku zaprojektowanego), - odmienne charakterystyczne parametry techniczne dotyczące gabarytów budynku i jego kształtu - projektowany budynek w kształcie litery "L" o wymiarach dłuższych boków 13,10 m x 13,40 m, zrealizowany ma kształt prostokąta o wymiarach 14,30 m x 6,30 m, z czego zadaszony teras o wymiarach 3,20 m x 6, 30 m, - wysokość kondygnacji parterowej budynku - w budynku projektowanym wysokość pomieszczeń parteru 2,70 m - wysokość w budynku zrealizowanym do spodu podłogi - 2, 41 m, do spodu belki stropowej - 2,25 m, - niższą wysokość budynku zrealizowanego ze względu na niższą wysokość pomieszczeń parteru i brak ścianki kolankowej poddasza, - podstawowe elementy konstrukcyjne - projektowany budynek o konstrukcji murowanej, zrealizowany o konstrukcji drewnianej, budynek projektowany z klatką schodową i poddaszem użytkowym - zrealizowany bez klatki schodowej i z poddaszem użytkowym. W ocenie organu z materiału dowodowego wynika, że w trakcie procesu inwestycyjnego powstał obiekt budowlany w żaden sposób nieodpowiadający warunkom wskazanym w pozwoleniu na budowę oraz w zatwierdzonym projekcie budowlanym. Nastąpiła bowiem zmiana lokalizacji obiektu oraz zmiana jego charakterystycznych parametrów, obejmująca także podstawowe elementy konstrukcyjne, co doprowadziło do powstania całkiem nowego budynku, innego, niż uprzednio projektowany. Zgodnie z orzecznictwem sądowo - administracyjnym, realizacja obiektu budowlanego w innym miejscu oraz wg innych parametrów, niż wynikało to z udzielonego pozwolenia na budowę, stanowi samowolę budowlaną. PINB w [...] postanowieniem z dnia [...].03.2014 r., Nr [...], wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.), wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy realizacji przedmiotowego budynku mieszkalnego oraz nałożył na Państwa [...] obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 31.07.2014 r. następujących dokumentów: - zaświadczenia wójta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, - czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, - oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W uzasadnieniu ww. postanowienia z dnia [...].03.2014 r. organ powiatowy wskazał, że w przypadku niewykonania w wyznaczonym terminie nałożonych obowiązków, zostanie wydana decyzja o rozbiórce przedmiotowego obiektu budowlanego. Zobowiązani nie wykonali w wyznaczonym terminie nałożonych na nich obowiązków i nie przedstawili żądanych dokumentów. Zgodnie z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1, czyli organ nakazuje rozbiórkę samowoli budowlanej. PINB w [...] decyzją z dnia [...].02.2015 r., wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego, nakazał Państwu [...] rozbiórkę samowolnie zrealizowanego budynku mieszkalnego. Organ odwoławczy podkreślił, że w rozpatrywanej sprawie wydanie przez organ powiatowy decyzji w przedmiocie nakazu rozbiórki, stanowiło konsekwencję tego, że zobowiązani nie wykonali nałożonych na nich obowiązków. W świetle powyżej przedstawionego stanu faktycznego i prawnego sprawy, zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego należy stwierdzić, że [...] WINB zaskarżoną decyzją z dnia [...].08.2016 r. zasadnie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji PINB w [...] z dnia [...].02.2015 r. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego ww. decyzja organu powiatowego nie jest obarczona żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 Kpa, obligującą organ wojewódzki do stwierdzenia nieważności decyzji. Badana decyzja została bowiem wydana przez właściwy organ, bez rażącego naruszenia prawa, nie została wydana bez podstawy prawnej, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, została skierowana do właściwych stron postępowania, była wykonalna w dniu jej wydania, a jej wykonanie nie wywołałoby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Organ II instancji nie zgodził się ze stanowiskiem przedstawionym w odwołaniu od zaskarżonej decyzji odnośnie tego, że "zmiana lokalizacji budynku o 17 m nie ma wielkiego znaczenia", nawet gdy "działka nr [...] jest znacznych rozmiarów". Jak wykazano w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, realizacja przedmiotowego budynku w innym miejscu oraz wg innych parametrów, niż wynikało to z udzielonego pozwolenia na budowę, uzasadniało przyjęcie, że obiekt ten stanowi samowolę budowlaną. W toku prowadzonego postępowania organ powiatowy podjął działania w kierunku legalizacji samowoli budowlanej. PINB w [...] postanowieniem z dnia [...].03.2014 r. nałożył na Państwa [...] obowiązek przedłożenia określonych dokumentów, m.in. czterech egzemplarzy projektu budowlanego. Jednak zobowiązani nie wywiązali się z nałożonego na nich obowiązku. Z uwagi na powyższe organ powiatowy był zobligowany nakazać Państwu [...] rozbiórkę samowolnie zrealizowanego budynku mieszkalnego, na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego. W ocenie GINB, w przedstawionym stanie faktycznym i prawnym sprawy, nie można uznać, że decyzja PINB w [...] z dnia [...].02.2015 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 48 Prawa budowlanego. Odnosząc się do pozostałych zarzutów zawartych w odwołaniu od zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy stwierdził, że w świetle poczynionych ustaleń pozostają one bez wpływu na zasadność niniejszego rozstrzygnięcia. Skargę na tę decyzję złożył [...]. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1. prawa materialnego, tj. art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wobec budynku, który zrealizowany został na podstawie pozwolenia na budowę, jednakże z istotnymi odstępstwami w stosunku do zatwierdzonego projektu; 2. prawa proceduralnego, w sposób mający istotny wpływ na podjętą decyzję, tj. art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego poprzez niedostrzeżenie w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r. wady rażącego naruszenia prawa i niewydanie orzeczenia o stwierdzeniu nieważności; 3. prawa proceduralnego, w sposób mający istotny wpływ na podjętą decyzję, tj. art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu decyzji do argumentacji zawartej we wniosku inicjującym postępowanie oraz odwołaniu od decyzji organu I instancji. Z uwagi na podniesione zarzuty na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c", art. 135 oraz art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wnosił o: 1. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji; 2. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm., zwana dalej p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja została wydana w jednym z nadzwyczajnych postępowań - postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Organ administracyjny prowadzący postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest zobligowany do zbadania, czy z materiału dowodowego wynika, m.in. że doszło do rażącego naruszenia prawa i na czym ono polegało (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Rażące naruszenie prawa jest kwalifikowaną formą naruszenia prawa i wywołuje najdalej idące konsekwencje prawne, dlatego też podlega ścisłej wykładni (zob. wyrok NSA z dnia 19 maja 1989 r., sygn. akt IV SA 90/89; wyrok NSA z dnia 9 lipca 2014 r., sygn. akt II GSK 828/13). Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja, uznana za rażąco naruszającą prawo. W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie podkreśla się, że o "rażącym naruszeniu prawa" można mówić, gdy naruszenie to jest oczywiste, rzucające się w oczy bez konieczności dokonywania wykładni. Chodzi wyłącznie o proste zestawienie treści przepisu z treścią decyzji wskazujące na ich sprzeczność (niezgodność), a ponadto skutki wydania takiego aktu nie mogą być zaakceptowane z punktu widzenia zasady praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że decyzja, której stwierdzenia nieważności domaga się skarżący, nie jest obarczone wadą rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Stan faktyczny sprawy nie budzi żadnych wątpliwości. Skarżący dysponował decyzją Starosty Powiatowego w [...] z dnia [...].10.2003 r., Nr [...] o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego. Zrealizowany budynek mieszkalny nie odpowiada warunkom wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę, z uwagi na: - odmienną lokalizację - budynek zaprojektowany zlokalizowany w odległości 2,00 m od wschodniej granicy i w odległości 28,30 m od granicy południowej, zrealizowany budynek zlokalizowany w odległości ok. 5,80 m od granicy wschodniej i w odległości ok. 45,30 m od granicy południowej (budynek zrealizowany przesunięty o około 17 m w stosunku do budynku zaprojektowanego), - odmienne charakterystyczne parametry techniczne dotyczące gabarytów budynku i jego kształtu - projektowany budynek w kształcie litery "L" o wymiarach dłuższych boków 13,10 m x 13,40 m, zrealizowany ma kształt prostokąta o wymiarach 14,30 m x 6,30 m, z czego zadaszony teras o wymiarach 3,20 m x 6, 30 m, - wysokość kondygnacji parterowej budynku - w budynku projektowanym wysokość pomieszczeń parteru 2,70 m - wysokość w budynku zrealizowanym do spodu podłogi - 2, 41 m, do spodu belki stropowej - 2,25 m, - niższą wysokość budynku zrealizowanego ze względu na niższą wysokość pomieszczeń parteru i brak ścianki kolankowej poddasza, - podstawowe elementy konstrukcyjne - projektowany budynek o konstrukcji murowanej, zrealizowany o konstrukcji drewnianej, budynek projektowany z klatką schodową i poddaszem użytkowym - zrealizowany bez klatki schodowej i z poddaszem użytkowym. W ocenie organu w trakcie procesu inwestycyjnego powstał zupełnie inny obiekt budowlany w żaden sposób nieodpowiadający warunkom wskazanym w pozwoleniu na budowę oraz w zatwierdzonym projekcie budowlanym. Natomiast Skarżący twierdził, że jedynie w sposób istotny odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlanego. W świetle tych rozbieżności, spór między organami nadzoru budowlanego a Skarżącym w postępowaniu nieważnościowym dotyczył trybu legalizacji samowoli budowlanej. W ocenie Skarżącego właściwym trybem były przepisy art. 50-51 Prawa budowlanego. W ocenie Sądu organy nadzoru budowlanego prawidłowo przyjęły, że w sprawie zastosowanie miał art. 48 Prawa budowlanego. Czym innym jest dokonanie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego a czym innym samowolna realizacja zatwierdzonego wprawdzie projektu budowlanego ale w zupełnie innym miejscu obiektu mieszkalnego o całkowicie innych parametrach, niż wskazane w ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Takie działanie inwestora nie jest odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego, lecz samowolą budowlaną w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego. Zastosowanie przepisu art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego, czyli dokonanie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, czy też wszczęcie procedury z art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego w przypadku stwierdzenia istotnych odstępstw od warunków pozwolenia na budowę, jest możliwe wyłącznie w przypadku tożsamości obiektu oznaczonego w pozwoleniu na budowę i obiektu, którego zamierzone odstępstwa dotyczą. Stosowanie tej regulacji nie może bowiem doprowadzić do wybudowania innego obiektu, choćby jego przeznaczenie było podobne czy nawet identyczne. Nie przywołując ponownie stwierdzonych różnic pomiędzy budynkiem zatwierdzonym a powstałym stwierdzić należy, że nie tylko chodzi o istotną zmianę w zakresie usytuowania budynku ale w zasadzie zrealizowanie obiektu o całkowicie innych parametrach, w tym z innego materiału. W świetle tych okoliczności uzasadnionym było zastosowanie w niniejszej sprawie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] procedury legalizacyjnej określonej w art. 48 Prawa budowlanego. Wskazać też należy, że oczywistą konsekwencją całkowitego zlekceważenia obowiązków nałożonych przez organ powiatowy na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, był obowiązek orzeczenia nakazu rozbiórki. W ocenie Sądu dopuszczając nawet inną niż przyjęły organy nadzoru budowlanego, kwalifikację prawną wykonanych robót budowlanych nie można uznać, że zastosowanie w sprawie art. 48 Prawa budowlanego było oczywiście błędne. W świetle powyższych okoliczności pozostałe zarzuty Skarżącego nie mogły wpłynąć na treść rozstrzygnięcia. Szczególnie, że Skarżący podnosząc zarzuty naruszenia prawa procesowego nie wykazał wpływu tego naruszenia na treść rozstrzygnięcia. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę jako nieuzasadnioną oddalił.