VII SA/Wa 294/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd, , Sędzia WSA Jarosław Stopczyński (spr.), Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi Wójta Gminy [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2009 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania skargę oddala Sygnatura akt VIISA/Wa 294/10 Uzasadnienie Postanowieniem z dnia [...] lipca 2009 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził niedopuszczalność odwołania Wójta Gminy [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2008 r. ([...]) stwierdzającej nieważność decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 1998 r. ( nr. [...]) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia wskazano, że od powyższej decyzji organu wojewódzkiego Wójt Gminy [...] złożył odwołanie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W wyniku rozpatrzenia odwołania GINB decyzją z dnia [...] września 2008 r. umorzył postępowanie odwoławcze wskazując, że w postępowaniu dotyczącym analizowanego zamierzenia inwestycyjnego Wójt Gminy [...] nie występował w charakterze strony lecz organu wyposażonego w kompetencje do władczego rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej i wydania decyzji administracyjnej co wyłącza możliwość dochodzenia przez taką jednostkę jej racji w trybie postępowania administracyjnego lub sądowoadministracyjnego. Tym samym Wójt Gminy [...] nie miał przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W wyniku rozpatrzenia skargi Wójta Gminy [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 lutego 2009 r. sygn. akt VIISA/Wa 1944/08 uchylił decyzję GINB z dnia [...] września 2008 r. wydaną w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. W uzasadnieniu tego wyroku podkreślono, że wójt gminy w zakresie w jakim wydaje decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej działa w granicach interesu prawnego gminy. W związku z tym organ gminy, który wydał decyzję w sprawie będącej przedmiotem postępowania administracyjnego nie może być równocześnie i zarazem stroną tego postępowania w rozumieniu art. 28 kpa. Ponadto Sąd wskazał, że w przypadku niedopuszczalności odwołania a taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie organ winien był orzec na podstawie art. 134 kpa. Będąc zatem związanym oceną prawną oraz wskazaniami zawartymi w ww. wyroku organu odwoławczy stwierdził, że stroną postępowania administracyjnego nie może być organ, który z mocy przepisów prawa został powołany do wydawania decyzji administracyjnych. Organ administracji powołany do rozstrzygania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej nie może być równocześnie podmiotem posiadającym własny interes prawny w prowadzonym przez siebie postępowaniu. Wykonywanie władztwa administracyjnego następuje bowiem kosztem ograniczenia uprawnień tego podmiotu w sferze ochrony interesu prawnego. Postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zaskarżył w całości Wójt Gminy [...] zarzucając mu: 1) naruszenie prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy tj. art. 28 i 29 kpa przez błędną ich wykładnię i przyjęcie, że Wójt Gminy [...] nie posiada interesu prawnego a w konsekwencji nie jest stroną postępowania, 2) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 134 kpa przez jego zastosowanie w sytuacji, w której przepis ten nie powinien zostać zastosowany a w konsekwencji wydane postanowienie o niedopuszczalności odwołania. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności podnieść należy, iż dla postępowania w sprawie niniejszej decydujące znaczenie ma pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku wydanego w sprawie sygn. akt VIISA/Wa 1944/08. Otóż w tejże sprawie Sąd przesądził, że wójt działając jako organ administracji wydający decyzje w indywidualnej sprawie nie może skutecznie występować jako strona w postępowaniu z zakresu administracji publicznej. Działa bowiem wówczas w granicach własnych przyznanych mu ustawowo kompetencji, nie zaś w granicach interesu prawnego gminy. W związku z tym tenże Sąd uznał za trafny pogląd, że organ gminy, który wydał decyzję w sprawie będącej przedmiotem postępowania administracyjnego nie może być równocześnie i zarazem stroną tego postępowania w rozumieniu art. 28 kpa. Podkreślił nadto, że podmiotem uprawnionym do występowania w sprawie i tym samym kwestionowania zapadłych rozstrzygnięć jest gmina mająca interes prawny nawet w sytuacji gdy decyzję w pierwszej instancji wydał wójt tej gminy. Nie podzielił tym samym stanowiska, że Wójt Gminy [...] posiada interes prawny pomimo, iż jest on jedynie organem wykonawczym gminy reprezentującym ją na zewnątrz bowiem utożsamia on prawa i obowiązki Gminy [...] jako osoby prawnej. Oprócz tego Sąd rozpoznający sprawę o sygn. akt VIISA/Wa 1944/08 stwierdził expressis verbis, że w przypadku niedopuszczalności odwołania, która to zachodzi w rozpoznawanej przez niego sprawie organ winien był orzec na podstawie art. 134 kpa. Przepis ten stanowi o konieczności stwierdzenia niedopuszczalności odwołania (w drodze postanowienia). Rozważania Sądu poczynione w sprawie o sygn. akt VIISA/Wa 1944/08 są istotne ze względu na treść przepisów art. 170 i 153 p.p.s.a. Pierwszy z nich stanowi, że prawomocne orzeczenie wiąże nie tylko strony i Sąd, który je wydał lecz również inne Sądy i inne organy państwowe a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Drugi z nich z kolei wskazuje, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Z uzasadnienia wyroku wydanego w ww. sprawie wynika, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przedstawił w sposób jasny i precyzyjny swoje stanowisko odnośnie tego w jaki sposób należało potraktować odwołanie Wójta Gminy [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2008 r. stwierdzającej nieważność decyzji tegoż Wójta zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Stanowisko to jest w sprawie niniejszej tj. w sprawie o sygn. akt VIISA/Wa 294/10 wiążące. Zarówno bowiem organ administracji jak i Sąd rozpatrujący sprawę ponownie obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku bez względu na poglądy wyrażane przez ten organ oraz Sąd jak również bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych wydanych w innych analogicznych sprawach ( por. m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 stycznia 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1570/08 - Lex nr. 477370) Ponowne rozpoznanie sprawy przez Sąd administracyjny ogranicza się więc do kontroli czy organy administracji prawidłowo uwzględniły wytyczne zawarte w poprzednim wyroku. Oznacza to, że te kwestie, które były przedmiotem oceny Sądu ponownie oceniane być nie mogą. Mało tego w świetle treści art. 153 p.p.s.a. ocena prawna wyrażona w niezaskarżonym wyroku Sądu I instancji uchylającym rozstrzygnięcie organu ( a takim był wyrok wydany w sprawie o sygn. akt VII SA/WA 1944/08 ) wiąże nie tylko ten Sąd oraz organ lecz także Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną od kolejnego wyroku wydanego w tej sprawie (tak NSA m.in. w wyroku z dnia 16 maja 2007 r. sygn. akt I FSK 857/06 - OSP 2008/11/119). Powyższe oznacza, iż zaskarżone postanowienie jest prawidłowe co skutkowało koniecznością oddalenia skargi jako bezzasadnej. Podstawą wyroku Sądu jest art. 151 p.p.s.a.