VII SA/Wa 2940/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Groński, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 listopada 2017 r. sprawy ze skargi A. R. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] października 2016 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę Uzasadnienie. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] października 2016 r. Nr [...]Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] (dalej: "PWIS"), działając na podstawie art. 61 § 1 i art. 138 § 1 ust. 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") oraz art. 12 ust. 2 pkt. 1 i art. 37 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (dalej: "ustawa"), po rozpatrzeniu zażalenia A. R. na postanowienie z dnia [...] września 2016 r. znak: [...] [...] [...] Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] (dalej: "PPIS") odmawiające wszczęcia postępowania w przedmiocie przeprowadzenia kontroli w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul. [...] w [...] postanowił utrzymać zaskarżone postanowienie w mocy. PWIS wyjaśnił, że [...] sierpnia 2016 r. do PPIS wpłynęły pisma A. R., przekazane przez Główny Inspektorat Sanitarny, pismem z dnia [...] sierpnia 2016 r. oraz przez Główny Inspektorat Ochrony Środowiska (pismem z dnia [...] sierpnia 2016 r.) w sprawie likwidacji nielegalnej wytwórni wyrobów toksycznych chemicznie w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul. [...] w [...] oraz zanieczyszczenia powietrza toksycznymi substancjami w mieszkaniu A. R., użytkującego w tym budynku lokal nr [...]. Z treści pism wynikało, że w lokalu nr [...] produkowane są nielegalnie toksyczne wyroby, których opary mają przenikać do mieszkania A. R, powodując zagrożenie zdrowia. Organ wyjaśnił, że wizja lokalna w dniu [...] września 2016 r. w lokalu nr [...] A. R. nie potwierdziła nietypowych zapachów mogących świadczyć o prowadzeniu działalności produkcyjnej w lokalu nr [...]. Jednocześnie administrator Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w [...], uczestnicząca u wizji lokalnej, poinformowała, że Spółdzielnia nie posiada wiedzy potwierdzającej, jakoby w lokalu nr [...] prowadzona była działalność powodująca uciążliwość zapachową. Organ I i II instancji uznały więc, że przeprowadzenie kontroli w lokalu nr [...] nie było uzasadnione. W związku z brakiem możliwości ustalenia źródła emisji zapachów oraz po analizie dokumentacji PPIS, postanowieniem z dnia [...] września 2016 r. odmówił wszczęcia postępowania u przedmiocie przeprowadzenia kontroli w ww. lokalu mieszkalnym nr [...]. A. R. wniósł 21 września 2016 r. zażalenie na powyższe postanowienie podnosząc m.in., iż nie zgadza się z treścią uzasadnienia oraz, że nie przeprowadzono kontroli w lokalu nr [...]i nie wykonano tam badań powietrza. Organ II instancji uznał, że wszczęcie i przeprowadzenie postępowania administracyjnego obejmującego kontrolę lokalu niesłużącego do wykonywania działalności gospodarczej (produkcyjnej lub usługowej) uzależnione jest od zgody właściciela tego lokalu, ewentualnie od zaistnienia przesłanek kwalifikowanych, przewidzianych w art. 26 ust. 1 ustawy; inspektorzy sanitarni mają bowiem prawo wstępu do mieszkań wyłącznie w razie podejrzenia lub stwierdzenia choroby zakaźnej, zagrożenia zdrowia czynnikami środowiskowymi, a także jeśli w mieszkaniu jest lub ma być prowadzona działalność produkcyjna łub usługowa. Wizja lokalna przeprowadzona przez PPIS w lokalu mieszkalnym nr [...] A.R. nie potwierdziła jednakże występowania nietypowych zapachów, mogących świadczyć o prowadzeniu działalności produkcyjnej w lokalu nr [...]. Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] nie potwierdziła również prowadzenia działalności produkcyjnej w tym lokalu. PWIS powołał się na to, że jak wynika z przedłożonej dokumentacji Wydział Prewencji Komisariatu Policji [...] poinformował, że w lokalu nr [...] przy ul. [...] Policja kilkakrotnie przeprowadzała interwencje, które nie potwierdziły produkcji toksycznych substancji ww. lokalu. W ocenie organu, znajdująca się w aktach sprawy opinia nr [...] "Sprawozdanie z badań z zakresu ochrony przed skażeniami" z dnia [...] czerwca 2016 r. wykonana w Zakładzie [...] Sp. z o.o. w [...] (na zlecenie Prokuratury Rejonowej [...] dotyczy jedynie analizy jakościowej powietrza w omawianym lokalu mieszkalnym nr [...] i w żaden sposób nie odnosi się do określenia stężeń oznaczonych substancji chemicznych, ani tym bardziej do porównania tych stężeń z ewentualnymi wartościami dopuszczalnymi. Jak wynika z ww. opinii, spośród 51 wykrytych substancji 15 związków występuje stale. Większość tych substancji występuje w farbach i lakierach, rozpuszczalnikach oraz w popularnych kosmetykach. Na podstawie tych badań nie można jednak ustalić źródła pochodzenia tych substancji w badanym powietrzu. Nie oznaczono stężeń wykrytych substancji. Jak podkreślono w sprawozdaniu w celu określenia szkodliwości wykrytych związków dla życia lub zdrowia niezbędne są dalsze badania ilościowe. Wobec powyższego organ II instancji uznał, że nie zaistniały przesłanki, uprawniające PPIS do przeprowadzenia kontroli w lokalu mieszkalnym nr [...] Z tym postanowieniem nie zgodził się skarżący, reprezentowany przez adwokat K. P., i pismem datowanym na [...] listopada 2016 r. zaskarżył je do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości. Pełnomocnik skarżącego zarzuciła "zaskarżonej decyzji" naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez "brak zgromadzenia całości możliwego i dostępnego materiału dowodowego, a także poprzez brak prawidłowej i wszechstronnej analizy zgromadzonego już materiału dowodowego, skutkującą wadliwym ustaleniem o braku podstaw do wszczęcia postępowania w przedmiocie przeprowadzenia kontroli w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul. [...] w [...]". Wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego ją postanowienia PPIS w całości i "przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji". Pełnomocnik skarżącego nie wnosiła o zasądzenie kosztów. W ocenie skarżącego, organ błędnie przyjął, że przeprowadzenie kontroli nie było zasadne. Z treści protokołu kontrolnego Nr [...] z dnia [...] września 2016 r. wynika, że przeprowadzający ją pracownicy PPIS nie przeprowadzili żadnych badań powietrza jakimikolwiek urządzeniami, nie pobrali próbek powietrza do badań laboratoryjnych. Pracownicy nie byli wyposażeni w żaden sprzęt pozwalający w bardziej precyzyjny sposób stwierdzić uciążliwość zapachową. Ograniczono się jedynie do badania powietrza w mieszkaniu skarżącego "organem węchu" i nie stwierdzono nietypowych zapachów, mogących świadczyć o prowadzeniu działalności produkcyjnej w lokalu nr [...] W ocenie skarżącego, taki sposób badania w żaden sposób nie jest wystarczający zwłaszcza, że okazał pracownikom PPIS dokumentację zebraną do sprawy, która obecnie toczy się w Prokuraturze Rejonowej [...], sygn. akt: [...] - w tym dwie opinie - sprawozdanie z badań z zakresu ochrony przed skażeniami. Zarówno w opinii prywatnej, sporządzonej przez A. R., jak i zleconej przez Prokuraturę Rejonową, stwierdzono występowanie substancji (związków chemicznych), które stosowane są w przemyśle perfumeryjnym oraz w medycynie, jak również etanol. Niektóre ze związków mogą powstawać w wyniku utleniania materiałów budowlanych (ftalany) lub stosowania środków zapachowych -odświeżacze powietrza. Badania były przeprowadzane z pomocą specjalistycznej aparatury i trwały tygodniami. Dlatego też, organ mając dokumentację dotyczącą tej sprawy (co zostało wskazane w protokole kontroli), jak i wyniki, "nie powinien przeprowadzać badania jedynie węchem, gdyż nie jest to organ wyspecjalizowany w wyczuwaniu każdej ilości i jakości zapachów". Pełnomocnik skarżącego stwierdziła, że "biorąc pod uwagę uciążliwość występowania zapachów w różnych porach dnia i nocy oraz innych niedogodności np. emitowana wysoka temperatura, organ winien wnikliwie przeprowadzić badania powietrza zarówno pod względem jakościowym, jak i ilościowym. Nie jest uzasadnieniem odmowy wszczęcia postępowania to, że dotychczas nie oznaczono w postępowaniu toczącym się w Prokuraturze Rejonowej stężeń wykrytych substancji i nie przeprowadzono dalszych badań ilościowych. Zgodnie z treścią wniosków opinii biegłego takie badania są konieczne i Prokuratura podejmie dalsze działania w tym zakresie. Jednakże ich brak na dzień dzisiejszy nie wyklucza możliwości przeprowadzenia badań przez PWIS w [...], czy też PPIS w [...]". W ocenie pełnomocnik skarżącego, nie ma znaczenia informacja, że Wydział Prewencji Komisariatu Policji [...] przeprowadzał kilkukrotnie interwencje. Zgodnie z twierdzeniami A. R, Policja nie przeprowadzała interwencji w mieszkaniu nr [...], nie wchodzili oni do środka zaś przedmiotem jednej z interwencji była sprawa zakłócania ciszy nocnej, niezwiązana z produkcją toksycznych substancji. Organ nie przeprowadził więc postępowania dowodowego w wystarczającym zakresie, nie uzupełnił go o poczynienie własnych badań i bezpodstawnie, a przede wszystkim przedwcześnie, wydał postanowienie odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie przeprowadzenia kontroli. W odpowiedzi na skargę, PWIS podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym, z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżone postanowienie, jak również postanowienie je poprzedzające nie naruszają prawa materialnego, ani procesowego, wobec czego nie wystąpiły przesłanki do jego (ich) uchylenia. Skarga nie była zasadna. Na wstępie wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t. jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1261) Państwowa Inspekcja Sanitarna (dalej: "PIS") jest powołana do realizacji zadań z zakresu zdrowia publicznego, w szczególności poprzez sprawowanie nadzoru nad warunkami: higieny środowiska, higieny pracy w zakładach pracy, higieny radiacyjnej, higieny procesów nauczania i wychowania, higieny wypoczynku i rekreacji, zdrowotnymi żywności, żywienia i przedmiotów użytku, higieniczno-sanitarnymi, jakie powinien spełniać personel medyczny, sprzęt oraz pomieszczenia, w których są udzielane świadczenia zdrowotne - w celu ochrony zdrowia ludzkiego przed niekorzystnym wpływem szkodliwości i uciążliwości środowiskowych, zapobiegania powstawaniu chorób, w tym chorób zakaźnych i zawodowych. Zadania PIS zostały skonkretyzowane przez ustawodawcą w art. 3 – 6 a cyt. ustawy. Wykonywanie tychże zadań (art. 2 ustawy) polega zaś na: 1. sprawowaniu zapobiegawczego i bieżącego nadzoru sanitarnego oraz 2. prowadzeniu działalności zapobiegawczej i przeciwepidemicznej w zakresie chorób zakaźnych i innych chorób powodowanych warunkami środowiska, a także 3. na prowadzeniu działalności oświatowo-zdrowotnej. Odnosząc się do przedmiotu zawisłej przed tut. Sądem sprawy należy stwierdzić, że w zakresie zapobiegawczego i bieżącego nadzoru sanitarnego PIS jest właściwym organem do uzgadniania dokumentacji projektowej pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych dotyczących zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych (art. 3 pkt. 2 lit. a ustawy). Oznacza to, że jeżeli zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego miałaby wpływ na higienę lub kwestie zdrowotne, to do zatwierdzenia dokumentacji projektowej niezbędne jest jej uzgodnienie z PIS. Działanie PIS w takich wypadkach jest jednakże nierozerwalnie związane z wszczętym przez organ nadzoru budowlanego postępowaniem w sprawie zmiany sposobu użytkowania lokalu, a więc próbą legalnej zmiany takiego sposobu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia, że organa państwowej inspekcji sanitarnej nie posiadają kompetencji do wydawania decyzji w sprawie usunięcia ewentualnych nieprawidłowości w sposobie użytkowaniu lokalu lub jego zmianie – nawet takim, które zagrażać może życiu lub zdrowiu ludzi. Sprawy te z mocy art. 62 ust. 3 i 4 a także art. 66 i 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane należą do właściwości inspektora nadzoru budowlanego, który dysponuje instrumentami prawnymi do egzekwowania wykonania decyzji. Jak słusznie ujął to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 marca 2015 r. II OSK 1840/13 (CBOSA) "Organy państwowej inspekcji sanitarnej nie mają kompetencji do wydawania decyzji w sprawie usunięcia nieprawidłowości w stanie technicznym budynków lub ich użytkowaniu. Organy te nie są w stanie ustalić, wobec braku instrumentów prawnych, strony zobowiązanej do wykonania ewentualnej decyzji, nie mogą bowiem ustalić winnych nieprzestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych. Sprawy te należą do organów nadzoru budowlanego, do których należy podejmowanie czynności zmierzających do przestrzegania obowiązku utrzymania w należytym stanie obiektu budowlanego. Kwestie techniczne związane z bezpiecznym użytkowaniem obiektu oraz oceną, czy obiekt ten znajduje się w odpowiednim stanie technicznym, wykraczają poza kompetencje organów Inspekcji Sanitarnej. (...) W przypadku, gdy obiekt budowlany może zagrażać, m.in. życiu lub zdrowiu ludzi albo jest w nieodpowiednim stanie technicznym, podstawę do ingerencji właściwych organów administracji publicznej przewiduje art. 66 ust. 1 pkt. 1 oraz pkt. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 290), przyznający właściwym organom kompetencję do nakazania, w drodze decyzji, usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Organami właściwymi do nakazania usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości są powiatowy inspektor nadzoru budowlanego, zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, działający w charakterze organu I instancji, oraz wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego, jako organ wyższego stopnia w stosunku do powiatowego inspektora nadzoru budowlanego (art. 83 ust. 2 ostatnio powołanej ustawy)". W zakresie natomiast bieżącego nadzoru sanitarnego, do PIS należy kontrola przestrzegania przepisów określających wymagania higieniczne i zdrowotne, w tym dotyczących powietrza w pomieszczeniach przeznaczonych na pobyt ludzi (art.4 ust. 1 pkt. 1 ustawy). W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie stwierdzić więc należy, że PPIS mógłby wówczas wszcząć i przeprowadzić postępowanie, o które występował skarżący, jeżeli rzeczywiście zachodziłyby przesłanki materialno prawne, uzasadniające potrzebę prowadzenia takiego postępowania i wydania decyzji. Jak wynika z akt sprawy, postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem skarżącego, w którym wskazywał on na prowadzenie nielegalnej wytwórni wyrobów toksycznych chemicznie w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul. [...] w [...] oraz powiązanego z tym zanieczyszczenia powietrza toksycznymi substancjami w lokalu nr [...], stanowiącym własność skarżącego. Okoliczności podnoszone w pismach skarżącego, wprawdzie kierowanych do Głównego Inspektoratu Sanitarnego i Głównego Inspektoratu Ochrony Środowiska, mogły więc wskazywać na zaistnienie przesłanek z art. 3 pkt. 2 lit. a lub art. 4 ust. 1 pkt. 1 cyt. ustawy, uzasadniających właściwość PIS w sprawie. Dlatego też PPIS, w celu ustalenia, czy zachodzą podstawy wszczęcia postępowania, przeprowadził wizję lokalną w dniu 5 września 2016 r. - w lokalu nr [...], a nie w lokalu nr [...]; chciał bowiem w ten sposób ustalić, czy w lokalu skarżącego naruszone zostały wymagania higieniczne i zdrowotne powietrza. Jednocześnie, wzywając na termin oględzin Spółdzielnię Mieszkaniową, organ chciał ustalić, czy bez dokonania ustaleń z PPIS doszło do zmiany sposobu użytkowania lokalu nr [...], która mogłaby mieć znaczenie dla wymagań higienicznych i zdrowotnych. W związku z tym, że w czasie wizji organ nie stwierdził występowania w lokalu nr [...] tzw. odorów (a więc nieprzyjemnych zapachów związków organicznych), zaś przedstawiciel Spółdzielni nie potwierdził faktu zmiany sposobu użytkowania lokalu nr [...], to organ I instancji słusznie uznał, że nie istnieją podstawy prawne do wszczęcia postępowania w tej sprawie. Podnoszone przez skarżącego zarzuty, że PPIS ograniczał się jedynie do użycia "organu węchu" oraz, że "nie powinien przeprowadzać badania jedynie węchem, gdyż nie jest to organ wyspecjalizowany w wyczuwaniu każdej ilości i jakości zapachów" nie są słuszne. Zapach bowiem (czy to przyjemny, czy nie) – o ile rzeczywiście występuje - odbierany jest przez tzw. narząd powonienia, który znajduje się na małżowinie nosowej górnej oraz odpowiadającej jej części przegrody nosa. Wbrew więc twierdzeniu pełnomocnik skarżącego, o ile zapach istnieje, to będzie odebrany przez narząd powonienia. Jak wynika z akt sprawy, skarżący powoływał się na nieprzyjemne zapachy, a więc odbierane w ten sam sposób, w jaki uczynił to pracownik PPIS. Należy także mieć na uwadze, że PPIS (jak również PWIS) zapoznał się z przedłożonymi mu opiniami, w tym badaniami Instytutu Ekspertyz Kryminalistycznych [...] sp. z o.o., w tym i komentarzem znajdującym się na końcu sprawozdania. Z badań tych wynika, że w trakcie ich przeprowadzania w pomieszczeniu skarżącego występował odór, ale zawartość składników lotnych była wyższa w powietrzu poza lokalem (na balkonie), zaś niektóre ze związków ujawnionych w sprawozdaniu mogą powstawać w wyniku utleniania materiałów budowlanych lub stosowania odświeżaczy powietrza. Dlatego też PPIS uzasadniając odmowę wszczęcia postępowania wyjaśnił, że przeprowadzone badania "były badaniami jakościowymi określającymi substancje występujące w badanym środowisku. Większość z tych substancji występuje w farbach. lakierach, popularnych rozpuszczalnikach i kosmetykach (limonen). Na podstawie tych badań nie można jednak ustalić źródła pochodzenia tych substancji w badanym powietrzu. Powietrze w Pana mieszkaniu zanieczyszczone jest substancjami stosowanymi w przemyśle perfumeryjnym oraz medycynie. Stosowanie takich substancji w gospodarstwach domowych nie podlega żadnym ograniczeniom prawnym, a także nie jest objęte kontrolą urzędową". Jak wyjaśnił PWIS, przedstawione przez skarżącego badania nie określały stężeń oznaczonych substancji chemicznych, ani nie porównywały ich z ewentualnymi wartościami dopuszczalnymi, a ponadto spośród 51 wykrytych substancji 15 związków występuje stale. Większość tych substancji występuje w farbach i lakierach, rozpuszczalnikach oraz w popularnych kosmetykach. Ponadto, organa obu instancji słusznie zauważyły, że z akt sprawy wynika, że w lokalu nr [...] przeprowadzanych było wiele interwencji Policji, które nie potwierdziły produkcji toksycznych substancji. Wskazane przez organ I instancji okoliczności stanowiły dostateczne wykazanie braku podstawy materialno prawnej do wydania decyzji przez PPIS. W sprawie nie mógłby bowiem, wobec braku przesłanek, znaleźć zastosowania art. 4 ust. 1 pkt. 1 ustawy. Wobec braku toczącego się postępowania w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania lokalu nr [...] zastosowania nie miał także art. 3 pkt. 2 lit. a ustawy; już niezależnie od tego, że PPIS władny byłby jedynie do oceny poprawności projektowanej zmiany, zaś decyzję wydawałby organ nadzoru budowlanego. Argumenty powyższe – w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie – uzasadniają poprawność rozstrzygnięcia organu I instancji oraz postanowienia PWIS, utrzymującego je w mocy. Należy ponadto wyjaśnić, wobec podnoszonych zarzutów przez skarżącego, że państwowy inspektor sanitarny (lub Główny Inspektor Sanitarny) ma prawo wstępu do mieszkań – ale wyłącznie w razie podejrzenia lub stwierdzenia: choroby zakaźnej, zagrożenia zdrowia czynnikami środowiskowymi, a także jeżeli w mieszkaniu jest lub ma być prowadzona działalność produkcyjna lub usługowa (art. 26 ust. 1 ustawy). Jak wynika jednakże z ustalonego przez PPIS stanu rzeczy, przesłanki takie nie zostały stwierdzone; podobnie, jaki i podejrzenie ich wystąpienia, które było podstawą wniosku skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, nie będąc związany ani zarzutami, ani wnioskami lub podstawą prawną skargi, kontrolując zaskarżone postanowienie rozważył jednakże również formę i treść rozstrzygnięcia, wydanego na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. W ocenie Sądu, podjęte przez PPIS czynności wstępne (wizja w lokalu skarżącego) miały na celu wyłącznie ustalenie, czy istnieją uzasadnione przyczyny wszczęcia postępowania, a więc, czy sprawa należy do jego właściwości, jako sprawa indywidualna rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnych albo załatwiana milcząco (art. 1 pkt. 1 k.p.a.). Nie miały natomiast na celu merytorycznej oceny żądania skarżącego. "W odniesieniu do przesłanki przedmiotowej wyrażonej w art. 61a § 1 k.p.a., polegającej na odmowie wszczęcia postępowania z uwagi na inne uzasadnione przyczyny, dla których postępowanie nie może być wszczęte, stwierdzić należy, że pozostaje ona w ścisłym związku z przewidzianą przepisami prawa możliwością wydania w danej sprawie rozstrzygnięcia w formie decyzji. (...) Odmowa wszczęcia postępowania może zatem nastąpić w sytuacji, gdy podanie zostanie wniesione przez podmiot pozbawiony legitymacji do wystąpienia z takim żądaniem oraz w sytuacji, w której organ uzna, że brak jest przepisu prawa materialnego mocującego go do wydania decyzji administracyjnej" (tak w wyroku NSA z dnia 13 stycznia 2017 r., II OSK 1007/15, CBOSA). Skoro PPIS, na etapie wstępnej oceny wniosku skarżącego, niewymagającej przeprowadzenia szczegółowych dowodów, doszedł do przekonania, że w opisanym przez skarżącego stanie faktycznym brak jest przepisu prawa materialnego, który stanowiłby podstawę ewentualnego orzekania w drodze decyzji, to prawidłowo uznał, że postępowanie "z innych uzasadnionych przyczyn" nie może być wszczęte i poprawnie wydał postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Tej oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie zmienia fakt, że organ przed wydaniem postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania dokonał wizji w lokalu skarżącego. Gdyby bowiem rzeczywiście formalnoprawna ocena wniosku skarżącego wymagała przeprowadzenia szeregu zabiegów i czynności procesowych, to dopiero wówczas ocena dokonywana byłaby w ramach wszczętego i prowadzonego przez PPIS postępowania. Przeprowadzenie samej wizji, niepołączonej z dokonywaniem badań (a więc gromadzeniem dowodów) nie miało na celu ustalenie merytorycznej zasadności wniosku skarżącego, ale powyżej opisane ustalenie podstawy materialno prawnej ewentualnego orzekania w drodze decyzji. Dlatego też organ II instancji prawidłowo utrzymał w mocy niewadliwe postanowienie PPIS. Powyższych faktów nie dostrzegł skarżący, błędnie podnosząc zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez "brak zgromadzenia całości możliwego i dostępnego materiału dowodowego, a także poprzez brak prawidłowej i wszechstronnej analizy zgromadzonego już materiału dowodowego, skutkującą wadliwym ustaleniem o braku podstaw do wszczęcia postępowania w przedmiocie przeprowadzenia kontroli w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul. [...] w [...]". Organ bowiem nie prowadził postępowania, gdyż odmówił jego wszczęcia - a więc w ogóle nie prowadził postępowania dowodowego, przez co – z natury rzeczy – nie mógł wskazanych przepisów naruszyć. Z powyższych przyczyn, na podstawie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 119 pkt. 3 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy w trybie uproszczonym, orzekł, jak w sentencji.