VII SA/Wa 2945/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Zielińska – Śpiewak po rozpoznaniu w dniu 22 lipca 2013 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi B. M. i P. M. na decyzję Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] października 2012 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę postanawia: odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji Skarżący B. M. i P. M. złożyli w dniu 21 listopada 2012 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] października 2012 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę J. R. i H. K. budynku mieszkalnego jednorodzinnego z częścią biurową zlokalizowanego na działce nr [...] obręb [...] przy ul. [...] w [...], przy granicy z działkami nr [...] i [...]. Skarżący wnieśli o wstrzymanie wykonania zaskarżonych decyzji do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowego. W uzasadnieniu wniosku skarżący podnieśli, że realizacja inwestycji może doprowadzić do wyrządzenia skarżącym znacznej szkody, głównie w związku z możliwością utraty oparcia dla ich budynku w sytuacji, gdy nie przeprowadzono oględzin ich nieruchomości i wydając opinię techniczną nie odniesiono się do rzeczywistego stanu ich budynku. Ponadto wskazali, że rozpoczęcie budowy przez uprawomocnieniem się wyroku może spowodować trudne do odwrócenia skutki, gdyż w razie uchylenie pozwolenia na budowę, nawet rozbiórka wykonanych do tego czasu robót budowlanych (w tym w szczególności wykonanych robót ziemnych) nie doprowadzi do całkowitego przywrócenia stanu na gruncie, który istnieje w chwili obecnej. Postanowieniem z dnia 8 kwietnia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Na powyższe postanowienie skarżący wnieśli zażalenie. Postanowieniem z dnia 6 czerwca 2013 r. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że Sąd pierwszej instancji dokonał jedynie pobieżnej oceny stanu faktycznego sprawy. Nie ulega bowiem wątpliwości, że wstrzymanie wykonania decyzji dotyczącej realizacji inwestycji z reguły wiąże się nie tylko z niebezpieczeństwem powstania szkody lub trudnych do odwrócenia skutków po stronie osób trzecich, ale także inwestora. Naczelny Sąd Administracyjny ocenił, że doświadczenie życiowe nakazuje przyjąć, że w każdym przypadku naruszenie fundamentów budynku wiąże się z niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody wobec tej nieruchomości. Z drugiej strony należy mieć na uwadze również interesy inwestora w sprawie, bowiem niewątpliwie wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji może narażać go na straty związane ze wstrzymaniem realizacji inwestycji. Istotne jest zatem wyważenie racji przemawiających za uwzględnieniem wniosku skarżących oraz interesów inwestora. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że Sąd pierwszej instancji powinien brać pod uwagę interesy wszystkich uczestników postępowania, co oznacza między innymi konieczność oceny, w kontekście zasadności wniosku skarżących, opinii geologicznej przedłożonej przez inwestorów na etapie postępowania zażaleniowego. Sąd pierwszej instancji powinien również rozważyć możliwość zastosowania przepisu art. 35a ust. 1 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym sąd może uzależnić wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę od złożenia przez skarżącą kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwana dalej p.p.s.a.), zasadą jest, że wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Sąd natomiast może, na wniosek strony, wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącemu znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (art. 61 § 3 p.p.s.a.). Orzekając o wstrzymaniu lub odmowie wstrzymania zaskarżonego aktu Sąd dokonuje więc oceny, czy w sprawie zaistniały przesłanki określone w art. 61 § 3 p.p.s.a. Ocena ta jest możliwa i w dużym stopniu zależy od argumentacji przedstawionej we wniosku złożonym przez stronę. Oznacza to, że wniosek powinien być wnikliwie uzasadniony. Konieczna jest spójna argumentacja, poparta faktami oraz odnoszącymi się do nich dowodami, które uzasadniają wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Nieodzowne jest w jej ramach wykazanie zaistnienia jednej z przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a., tj. zaistnienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (postanowienia: z 25 maja 2004 r., sygn. akt FZ 71/04 i sygn. akt FZ 87/04 oraz z 18 maja 2004 r. sygn. akt FZ 65/04; niepublikowane) przyjmuje się, iż to na stronie ciąży obowiązek uzasadnienia wniosku, a w tym wskazania okoliczności uzasadniających jego uwzględnienie. Sąd administracyjny nie dokonuje żadnych ustaleń faktycznych w sprawie o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W tym miejscu należy podkreślić, że zgodnie z poglądem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 2 czerwca 2004 r., FZ 86/04, niepubl., użycie w art. 61 § 3 p.p.s.a. zwrotów nieostrych wiąże się z koniecznością konkretyzacji zawartej w nich normy ogólnej. Próbę zdefiniowania przesłanki wyrządzenia znacznej szkody podjął NSA w postanowieniu z dnia 20 grudnia 2004 r., GZ 138/04, LEX nr 281811, stwierdzając, że chodzi o taką szkodę (majątkową, a także niemajątkową), która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowanie ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Będzie to miało miejsce w takich wypadkach, gdy grozi utrata przedmiotu świadczenia, który wskutek swych właściwości nie może być zastąpiony jakimś innym przedmiotem, lub gdy zachodzi niebezpieczeństwo poniesienia straty na życiu i zdrowiu. Trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (postanowienie NSA z dnia 13 maja 2010 r., II FSK 182/10, niepubl.). Rozpoznając w podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. wniosek o wstrzymanie wykonania przedmiotu zaskarżenia, sąd nie dokonuje oceny zawartości skargi (postanowienie NSA z dnia 9 lipca 2004 r., FZ 163/04, niepubl.). Niezgodność decyzji z prawem, która jest przedmiotem oceny sądu w toku rozprawy, i ochrona tymczasowa wynikająca z art. 61 p.p.s.a. to dwie różne kwestie. Oparcie wniosku o ochronę tymczasową na niezgodności decyzji z prawem, a zwłaszcza rozstrzygnięcie sądu w tym zakresie, niweczyłoby kontrolę sądową legalności decyzji administracyjnej (por. postanowienie NSA z dnia 28 kwietnia 2005 r., II OZ 184/05, LEX nr 302251). Mając powyższe na uwadze należało stwierdzić, że nie zaistniały podstawy do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Jak wynika z akt sprawy projektowany budynek mieszkalny na działce o nr ew. [...] obr. [...] w [...], ma być zrealizowany w bezpośredniej granicy z działkami nr [...] i [...]. Z opinii technicznej znajdującej się w projekcie budowlanym wynika, że budynki posadowione ww. działkach znajdują się w dobrym stanie technicznym wykazując normalne zużycie eksploatacyjne i jest możliwa budowa budynku na granicy z ww. budynkami. W opinii wskazano, że fundamenty projektowanego budynku należy wykonać na poziomie posadowienia istniejących fundamentów odcinkami nie większymi niż 1,0 m. Ogólny wniosek opinii technicznej stanowi, że projektowana budowa budynku jednorodzinnego nie zagraża istniejącym obiektom. Lektura wskazanej opinii nie pozwala przyjąć, że została ona wydana bez zapoznania się z rzeczywistym stanem budynków znajdujących się na działkach o nr ew. [...] i [...]. Z treści opinii technicznej wynika, że została ona sporządzona na podstawie oględzin, zatem twierdzenia skarżących, że opinia została oparta jedynie na dokumentacji są bezzasadne. Na podstawie zebranego materiału nie można uznać, aby przedmiotowa opinia techniczna nie była miarodajna co do poczynienia ustaleń w przedmiocie braku zagrożeń związanych z posadowieniem projektowanego budynku, także w odniesieniu do ewentualnego niebezpieczeństwa naruszenia fundamentów. Wprawdzie projektowany budynek ma być posadowiony w ostrej granicy z budynkami położonymi na działkach sąsiednich, jednak analiza zebranej dokumentacji nie daje podstaw do uznania, że istnieje niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody w postaci naruszenia fundamentów budynku skarżących i utraty oparcia dla ich budynku. Sam fakt, że budynek został zaprojektowany w zabudowie pierzejowej, co może wiązać się z prowadzeniem prac ziemnych bezpośrednio przy fundamentach istniejących budynków, nie oznacza automatycznie, iż istnieje niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody albo trudnych do odwrócenia skutków, czy też wręcz nieodwracalnych. Na marginesie można wskazać, że nawet w wyniku wyroku uchylającego decyzję o pozwoleniu na budowę, w przypadku gdy inwestycja jest poważnie zaawansowana lub ukończona, organ nadzoru budowlanego uprawniony będzie do wydawania szeregu nakazów mających na celu doprowadzenie zrealizowanych robót budowlanych do stanu zgodności z prawem, a wówczas to inwestora, a nie skarżącego obciążać będą dodatkowe koszty. Na obecnym etapie postępowania nie można mówić, aby organy dopuściły się zaniedbań w przeprowadzeniu czynności wyjaśniających mających na celu wykluczenie powstania zagrożenia dla budynków sąsiednich. Dokonanie przez Sąd takiej oceny byłoby przedwczesne i niweczyłoby merytoryczną kontrolę zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu zarzuty wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji oraz w zażaleniu sprowadzają się do kwestionowania prawidłowości decyzji o pozwoleniu na budowę i prawidłowości postępowania przed organami administracji architektoniczno – budowlanej. Ze wszystkich powyższych względów należało stwierdzić, że wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji nie zasługuje na uwzględnienie. Następnie Sąd zważył, że zgodnie z art. 35 a ust. 1 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.) w przypadku wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję o pozwoleniu na budowę wstrzymanie wykonania decyzji na wniosek skarżącego można uzależnić od złożenia przez skarżącego kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora z powodu wstrzymania wykonania decyzji. Brzmienie tego przepisu dowodzi, że postanowienie wstrzymujące wykonanie decyzji o pozwoleniu na budowę, stanowić może dużą dolegliwość dla inwestora, mogącą nierzadko spowodować większą szkodę niż ta, jaka mogłaby wyniknąć z kontynuowania robót budowlanych prowadzonych w oparciu o zaskarżoną decyzję. Zatem inwestor, który prowadzi proces budowlany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, narażony jest na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody nie tylko w przypadku uwzględnienia skargi, ale również w razie wstrzymania wykonania decyzji. Jak wynika z akt sprawy inwestor – J. R. wynajmuje dwupokojowe mieszkanie w [...] Towarzystwie Budownictwa Społecznego sp. z o.o., w którym zamieszkuje z dwojgiem prawie dorosłych dzieci, a H. K. wynajmuje w tym samym budynku razem z niewidomą matką jednopokojowe mieszkanie. W związku z sytuacją mieszkaniową i koniecznością ponoszenia kosztów za wynajem inwestorzy chcą jak najszybciej rozpocząć budowę domu. Niewątpliwe przedłużający się stan uniemożliwiający rozpoczęcie realizacji inwestycji powoduje konieczność ponoszenia dodatkowych kosztów związanych z przedłużonym korzystaniem z zastępczego lokum, co z upływem czasu z pewnością powoduje po stronie inwestorów powstanie szkód finansowych. Zatem w słusznym i uzasadnionym interesie inwestorów leży jak najszybsze rozpoczęcie budowy zaprojektowanego budynku mieszkalnego. Inwestorzy na etapie postępowania zażaleniowego złożyli opinię geologiczną do projektu budynku mieszkalnego jednorodzinnego z częścią biurową w [...] przy ul. [...] na działce nr ew. [...] obręb [...]. Powyższa opinia wskazuje, że projektowany obiekt zaliczono do pierwszej kategorii geotechnicznej o prostych warunkach gruntowych, oraz że w podłożu poniżej warstw nasypu niebudowalnego i gruntu próchniczego występują grunty przydatne do posadowienia bezpośredniego. Zatem analiza wskazanej opinii pozwala przyjąć, że z punktu widzenia geologicznego działka inwestorów nadaje się do posadowienia projektowanego budynku. Wobec faktu bezzasadności wniosku skarżących o wstrzymanie decyzji bezprzedmiotowe jest zastosowanie kaucji na zabezpieczenie, o której mowa w art. 35 a ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Mając na względzie powyższe, na podstawie art. 61 § 3 i § 5 p.p.s.a, Sąd orzekł, jak w sentencji postanowienia.