VII SA/Wa 2948/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Artur Kuś, Sędziowie: sędzia WSA Izabela Ostrowska, asesor WSA Paweł Konicki, , Protokolant: ref. staż. Tomasz Bilewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2024 r. sprawy ze skargi B. P. na uchwałę Rady Miejskiej w Bieżuniu z dnia 26 marca 2019 r. nr VII/46/2019 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości Kocewo, Myslin, Dźwierzno, Kobyla Łaka położonychna terenie gminy Bieżuń 1. stwierdza nieważność § 5 zaskarżonej uchwały w zakresie sformułowań "jedynie w obrębie linii zabudowy" oraz "zachowanie minimalnej i maksymalnej intensywności zabudowy" w odniesieniu do działek nr 97/1, 97/2 i 98/1 obrębu 0010 Kocewo, 2. stwierdza nieważność § 20 pkt 2 i 5 oraz § 20 pkt 3 lit. a zaskarżonej uchwały w zakresie sformułowania "w obrębie wyznaczonej linii zabudowy" w odniesieniu do działek nr 97/1, 97/2 i 98/1 obrębu 0010 Kocewo, 3. oddala skargę w pozostałym zakresie, 4. zasądza od Gminy Bieżuń na rzecz B. P. kwotę 780 (siedmiuset osiemdziesięciu) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z 6 lutego 2020 r. B. P. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady Miejskiej w B. nr [...] z [...] marca 2019 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości K., M., D., K. położonych na terenie gminy B. (zwanej dalej Miejscowym Planem) w części: - określającej sposób zagospodarowania terenu oznaczonego w treści Miejscowego Planu symbolem R1 – w zakresie dotyczącym działek o numerach ewidencyjnych: [...], [...], [...] (obręb [...] K.), co do § 5, § 6 ust. 1, § 20 pkt 1, 2, 3 i 5 planu oraz co do części graficznej zaskarżonej uchwały w odniesieniu do ww. terenu. Skarżący zarzucił organowi podjęcie zaskarżonej uchwały z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) naruszenie art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez dokonanie w planie ustaleń pozostających w sprzeczności z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy B. uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w B. nr [...] z [...] października 2000 r. (zwanej dalej Studium). Zgodnie z treścią § 20 pkt 2 i pkt 3 w zw. z § 5 oraz § 20 pkt 5 planu na obszarze oznaczonym w części graficznej planu symbolem R1 zakazuje się w istocie lokowania jakichkolwiek budynków lub budowli, bez względu na to, czy obiekty te miałyby charakter obiektów rolniczych, czy też nie. Przepis § 20 pkt 3 planu dopuszcza co prawda lokowanie na przedmiotowym terenie budynków i budowli rolniczych w obrębie wyznaczonych linii zabudowy, przy czym dopuszczenie takiej formy zabudowy jest de facto fikcją, ponieważ w części graficznej planu na obszarze R1 w ogóle nie została wyznaczona linia zabudowy, co wyklucza możliwość wznoszenia jakichkolwiek obiektów budowlanych. O pozorności dopuszczenia zabudowy w sposób, o którym mowa w § 20 pkt 3 planu przesądza również treść § 20 pkt 5 lit. b i c planu w zakresie dopuszczającym maksymalną powierzchnię zabudowy na poziomie 1% oraz maksymalny wskaźnik zabudowy na poziomie 0,01. Powyższe postanowienia zaskarżonej uchwały pozostają zdaniem skarżącego w oczywistej sprzeczności z treścią Studium. Postanowienia obowiązującego na terenie gminy B. Studium nie dość, że nie zakazują możliwości wznoszenia obiektów budowlanych na działkach stanowiących własność skarżących (działki gruntu oznaczone w treści planu symbolem R1), to wprost taką możliwość przewidują. Tym samym nie ulega wątpliwości, że treść planu w powyżej opisanym zakresie pozostaje w sprzeczności z treścią studium, co uzasadnia stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały; 2) naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 oraz art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 140 k.c. oraz w zw. z art. 7, art. 22, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3, art. 87 ust. 2 oraz art. 94 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej przez ich wadliwe zastosowanie, a w konsekwencji przekroczenie przez organ granic władztwa planistycznego w związku z nadmiernym ograniczeniem prawa skarżącego do dysponowania i zagospodarowania gruntu, nieproporcjonalnie do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej oraz ponad usprawiedliwione potrzeby publiczne. Skarżący w dalszej części wskazał, że w kontekście przedmiotowej sprawy nie zachodziły okoliczności, które uzasadniałyby wyłączenie możliwości jakiejkolwiek zabudowy na działkach stanowiących ich własność. Działki te są co prawda działkami rolnymi, niemniej – mając na uwadze rozwój polityki sektorowej w rolnictwie – w obecnych czasach realna intensyfikacja produkcji rolnej bez możliwości wznoszenia jakichkolwiek budynków (np. silosy zbożowe, wiaty, hale, stajnie czy obory) nie jest absolutnie możliwa. Wprowadzony w planie przez Radę Miejską w B. zakaz jakiejkolwiek zabudowy (przez zaniechanie wyznaczenia linii zabudowy oraz ustalenie wskaźników rzekomo dopuszczalnej zabudowy w sposób absolutnie wykluczający wszelką zabudowę) na gruntach oznaczonych symbolami R1, wyklucza możliwość korzystania z działek rolnych w sposób faktycznie odpowiadający ich przeznaczeniu oraz wymaganiom racjonalnej gospodarki. Działki rolne to nie tylko grunty przeznaczone pod uprawę, ale także grunty, na których wznosi się budynki lub budowle rolnicze, stricte związane z produkcją rolną. Nieuzasadnione i nieproporcjonalne jest także zdaniem skarżącego arbitralne wyłączenie możliwości lokowania na całym obszarze objętym zaskarżonym planem przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, o czym stanowi § 6 ust. 1 planu, bez uprzedniego przeprowadzenia w tym zakresie jakichkolwiek badań lub analiz. Wskazując na powyższe, skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności planu w zaskarżonej części. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że postanowienia obowiązującego Studium w żadnym fragmencie nie zakazują możliwości wznoszenia obiektów budowlanych na działkach stanowiących własność skarżącego, ale wprost taką możliwość przewidują w punktach 2.3 tiret piąty i szósty i 2.5. Plan zagospodarowania przestrzennego ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium, a zmiana przeznaczenia terenów w planie, jeżeli nie była przewidziana w studium, może być dokonana przez gminę wyłącznie po uprzedniej zmianie studium. W ocenie skarżącego pomiędzy ustaleniami studium a planem zachodzi rażąca sprzeczność. Natomiast w zakresie dotyczącym wyłączenia możliwości jakiejkolwiek zabudowy na obszarze R1– Gmina przekroczyła granice władztwa planistycznego, o którym mowa w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przekroczenie władztwa planistycznego przez niezgodne z zasadą równości i proporcjonalności ograniczenie prawa własności nieruchomości stanowi naruszenie zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w B. wniosła o jej oddalenie. W ocenie organu nie zachodzi niezgodności pomiędzy zapisami studium, a miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Odnośnie zaś ograniczenia miejscowym planem prawa własności organ wskazał na uprawienie gminy w ramach tzw. "władztwa planistycznego", które pozwala na kształtowanie zasad zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym dopuszczenie lub ograniczenie zabudowy, w szczególności w kontekście samych zasad ochrony ładu przestrzennego, a także ochrony krajobrazu i ochrony środowiska. Wyrokiem z 23 września 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt IV SA/Wa 480/22) oddalił powyższą skargę. Rozstrzygnięcie to zostało następnie uchylone przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 26 października 2023 r. (sygn. akt II OSK 254/21), a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji. Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 259) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 – zwanej dalej P.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, wydając wyrok na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 P.p.s.a.). Zgodnie z art. 147 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 1 pkt 5 P.p.s.a., stwierdza jego nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że został wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jego nieważności. Rozpatrując niniejszą sprawę, trzeba mieć przede wszystkim na uwadze, że niniejsza sprawa była przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z 26 października 2023 r. (sygn. akt II OSK 254/21), która pozostaje wiążąca dla Sądu ponownie rozpoznającego sprawę zgodnie z art. 153 i art. 170 P.p.s.a. Moc wiążąca orzeczenia określona w art. 170 P.p.s.a. w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą one przyjmować, że dana kwestia kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Ponownie oceniając wniesioną w sprawie skargę, obowiązkiem Sądu pierwszej instancji było odniesienie się i zastosowanie do wskazań wynikających z ww. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jak zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w powyższym wyroku, obowiązkiem Sądu pierwszej instancji była ocena, czy gmina uchwalając miejscowy plan w zaskarżonej części uczyniła to zgodnie z prawem, a zwłaszcza czy korzystając z przysługujących jej ustawowo uprawnień w zakresie kształtowania sposobu gospodarowania przestrzenią, uprawnień tych nie nadużyła. Samodzielność gminy w zakresie wykonywania zadań planistycznych nie jest nieograniczona, co wiąże się z koniecznością poszanowania prawa własności i innych wartości wymienionych w art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.) i koniecznością uzasadnienia wprowadzonego ograniczenia w kontekście zasady proporcjonalności, z uwzględnieniem kryteriów przydatności, niezbędności i proporcjonalności sensu stricto. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na konieczność oceny argumentacji strony postępowania w odniesieniu do tekstu i rysunku planu miejscowego oraz konieczność wyważania interesów strony oraz interesu publicznego dla ustalenia, czy dla zabezpieczenia przed rozproszeniem zabudowy oraz ochrony gruntów rolnych konieczne było wprowadzenie całkowitego zakazu wszelkiej zabudowy. Sąd drugiej instancji zwrócił przy tym uwagę na takie aspekty sprawy jak istniejąca w bezpośrednim sąsiedztwie działek skarżącego zabudowa, ocena całokształtu okoliczności wynikających z tekstu i rysunku planu oraz materiału zgromadzonego w aktach sprawy, w tym również wydruku z geoportalu załączonego do skargi, ale także zastrzeżenia odnośnie oceny zgodności postanowień planu z całością Studium oraz odniesienie ich do stanu faktycznego sprawy, w tym ustaleń co do klasy bonitacyjnej gruntów należących do skarżącego oraz rysunku Studium. Mając na uwadze powyższe wytyczne, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał ponownej analizy wniesionej w sprawie skargi i oceny przepisów Miejscowego Planu w zaskarżonej części. Odnośnie przepisu § 6 ust. 1 Miejscowego Planu, stwierdzić należy, że zgodnie z jego treścią "[n]a obszarze objętym planem ochronę środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego należy realizować poprzez zakaz lokalizacji inwestycji mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów odrębnych, zgodnie z przepisami odrębnym, za wyjątkiem elementów infrastruktury technicznej". Przepis ten, jako przepis ogólny planu, wprowadza zakaz lokalizacji inwestycji o największej skali intensywności oddziaływania na środowisko. Źródła tego zakazu należy poszukiwać w ustaleniach Studium, gdzie wśród problemów w sferze ekologicznej (I.1. Studium) zidentyfikowano uciążliwości niektórych obiektów specjalistycznej produkcji zwierzęcej (chlewnie) wynikające z kolidującej lokalizacji bądź sposobu prowadzonej działalności. W tekście Studium wskazano także na możliwości wykorzystania walorów przyrodniczo – krajobrazowych doliny rzeki Wkry i jej dopływów dla rozwoju funkcji rekreacyjnej wzbogaconej wartościami kulturowymi, stosunkowo czyste i mało przekształcone środowisko naturalne umożliwiające sprzężenie układu ekologicznego z agroturystyką (punkt 5.II). Wśród celów rozwoju wymieniono natomiast m. in. rozwój funkcji rekreacyjnej i małych zakładów produkcyjnych, zachowanie istniejących wartości (walorów) środowiska (punkt III). Działki należące do skarżącego zostały w Studium przypisane do strefy C – rolniczo – leśna – rekreacyjna obejmującej tereny rolno – leśno wzdłuż rzeki W. i jej dopływów, gdzie wśród głównych kierunków zagospodarowania przestrzennego określono m. in. preferowanie rozwoju rolnictwa ekologicznego opartego na bezpiecznych ekologicznie technologiach, rozwój funkcji rekreacyjnej na bazie istniejących siedlisk rolniczych (przekształcenia i agroturystyka), poprawa warunków aerosanitarnych w rejonie lokalizacji ferm hodowlanych poprzez wprowadzenie pasów zieleni izolacyjnej. Z tego też względu przyjąć należało, że ustalenia Studium nie przewidywały realizacji inwestycji znacząco oddziaływujących na środowisko, szczególnie w zakresie produkcji rolnej, ograniczając ją poprzez wskazanie na mapie Studium do istniejących i preferowanych terenów pod specjalistyczną produkcję zwierzęcą (kurniki). Jak wynika z kolei z prognozy oddziaływania na środowisko projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (sierpień 2018), celem sporządzenia planu było uporządkowanie i zagospodarowanie terenów z jednoczesnym powstrzymaniem żywiołowego rozwoju i ograniczeniem negatywnego oddziaływania na środowisko i zdrowie ludzi licznych ferm drobiu oraz zweryfikowanie zakresu wskazanych w studium terenów planowanych zalesień, miejscami kolidujących z ochroną lęgowisk ptasich i innych działań dotyczących czynnej ochrony nieleśnych ekosystemów lądowych w obrębie wyznaczonego obszaru Natura 2000. W dokumencie tym wskazano również że "brak aktualnego studium i planów miejscowych obejmujących kilka jednostek osadniczych oznacza dalszy, trudny do opanowania rozwój zabudowy zagrodowej a zwłaszcza już nazbyt licznych ferm hodowlanych. Znikają bowiem niektóre łączniki ekologiczne, małe cieki, enklawy zieleni łąkowej, niektóre skupiska drzew i krzewów. Znaczna podatność na terenu na degradację i ograniczona wydolność infrastruktury technicznej grozi naruszeniem równowagi przyrodniczej gminy a w konsekwencji wzrostem zanieczyszczenia wód i powietrza, zwiękosznym hałasem, zmniejszoną odpornością ekosystemów (w dużej części objętych ochroną obszarów Natura 2000, O. i W., N., O.) i ich zdolnością do regeneracji. Żywiołowy rozwój zabudowy grozi pogłębianiem nieładu przestrzennego i architektonicznego powodując naruszenie walorów krajobrazu kulturowego". W opracowaniu tym zwrócono również uwagę, że "w sytuacji rosnącego zapotrzebowania na tereny inwestycyjne i budowlane wobec występowania zagrożeń dla środowiska, od 2018 r. Gmina zwiesiła wydawanie decyzji o warunkach zabudowy". Na taki też cel uchwalenia Miejscowego Planu wskazano w uzasadnieniu do zaskarżonej uchwały, stwierdzając, że "[k]onieczność opracowania planu wynikała z potrzeby regulacji procesów inwestycyjnych poprzez ustalenie zasad koegzystencji istniejącej i projektowanej zabudowy zagrodowej i mieszkaniowej z terenami specjalistycznej produkcji rolnej w oparciu o istniejący i projektowany układ komunikacyjny". W okolicznościach niniejszej sprawy Miejscowy Plan został zaskarżony w części, tj. w zakresie należących do skarżącego działek [...], [...] i [...] w zakresie określającym sposób zagospodarowania terenu symbolem R1. Zaznaczyć przy tym należy, że sposób zagospodarowania działki nr [...] objęty jest częściowo symbolem R1, a częściowo RP 9 (teren specjalistycznej produkcji rolnej - § 4 pkt 3 Miejscowego Planu). Z uwagi jednak na wyraźnie sformułowany w skardze zakres zaskarżenia oraz żądanie stwierdzenia nieważności uchwały, przyjąć należało, że skarżący nie domaga się wyeliminowania z obrotu prawnego tej części działki nr [...], która została oznaczona symbolem RP 9 i w tej części nie upatruje naruszenia przez plan jego interesu prawnego. Odnośnie z kolei ustaleń dotyczących terenów oznaczonych symbolem R, stwierdzić należy, że Miejscowy Plan przewiduje dla nich przeznaczenie podstawowe: tereny rolnicze (§ 20 pkt 1). I chociaż skarżący wśród przepisów, których domaga się stwierdzenia nieważności wymienił m.in. § 20 pkt 1 Miejscowego Planu, to nie wskazał w żaden sposób na czym polegało w jego ocenie naruszenie jego interesu prawnego w takim określeniu przeznaczenia terenu. Argumentacja skargi odnosząca się zasadniczo do wprowadzonego dalszymi przepisami § 20 zakazu lokalizacji jakichkolwiek budynków lub budowli w żaden sposób nie podważa rolnego charakteru przeznaczenia należących do skarżącego działek. Wprost przeciwnie, odnosi się ona do budowli rolniczych, a więc zabudowy związanej co do zasady z działalnością rolniczą. Takie przeznaczenie jest zresztą zgodne z przeznaczeniem określonym w Studium jak i aktualnym określeniem w rejestrze gruntów. Jak wynika z rysunku Studium działki nr [...], [...] i [...] większość terenu została w określona jako "grunty orne o niższych klasach bonitacyjnych", a jedynie niewielka część tych działek, dodatkowo na której znajduje się także część działki nr [...] oznaczonej symbolem RP 9, została określona jako "grunty orne o III i IV klasie bonitacyjnej". W obu jednak przypadkach są to grunty orne, a więc takie które są użytkowane na potrzeby rolnictwa. Jak wynika z kolei ze znajdujących się w aktach sprawy wypisów z rejestru gruntów ww. działki zostały opisane w nim jako "grunty orne" z niewielkim udziałem "grunty pod rowami" i w przypadku działki nr [...] (oznaczonej symbolami R1 i PR 9) "grunty rolne zabudowane". Powyższe oznacza, że przeznaczenie działek skarżącego w Miejscowym Planie jest zarówno zgodne z jego przeznaczeniem określonym w Studium jak również z jego opisem w ewidencji gruntów. Nie można zatem przyjąć, aby określając przeznaczenie podstawowe w miejscowym planie ww. działek Rada Gminy w jakikolwiek sposób naruszyła powołane w skardze przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Kodeksie cywilnym lub Konstytucji RP. Podobnie nie można podzielić zarzutów przedstawionych w skardze odnośnie przepisu § 6 ust. 1 Miejscowego Planu. Jedyna zresztą argumentacja podniesiona w skardze sprowadzała się do wskazania, że wyłączenie w Miejscowym Planie możliwości lokowania przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko nastąpiła bez uprzedniego przeprowadzenia w tym zakresie jakichkolwiek badań i analiz. Zauważyć po pierwsze należy, że wprowadzony analizowanym przepisem zakaz należało odnieść jedynie do działek należących do skarżącego, a nie – jak wskazuje się w treści skargi – do całego obszaru Miejscowego Planu. Legitymacja do wniesienia skargi na uchwałę rady gminy zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506) wynika z naruszenia indywidualnego interesu prawnego, co oznacza, że przysługuje ona nie temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu czyj interes prawny został naruszony rozstrzygnięciem. Strona inicjująca postępowanie sądowe w trybie art. 101 ust. 1 ustawy musi zatem wykazać związek między zaskarżoną uchwałą a jej indywidualną sytuacją prawną (interes prawny), a także wykazać, że ze względu na istnienie tego związku uchwała negatywnie wpływa na jej sytuację prawną. Naruszenie interesu prawnego podmiotu składającego skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 lutego 2019 r. II OSK 64/17 – orzeczenia przywołane w uzasadnieniu niniejszego wyroku są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl). Powoduje to, że zarzucane naruszenie § 6 ust. 1 Miejscowego Planu można odnosić tylko do działek należących do skarżącego, gdyż tylko ono kształtuje sposób wykonywania przez niego prawa własności. Nie odnosi się ono do pozostałych działek, których przeznaczenie jest regulowane Miejscowym Planem. Po drugie, w ocenie Sądu wprowadzony w tym zakresie zakaz najbardziej uciążliwych przedsięwzięć znajduje swoje odzwierciedlenie tak w Studium jak i w założeniach, jakimi kierował się lokalny prawodawca, uchwalając Miejscowy Plan, opisanych powyżej. Wynika z nich bowiem z jednej strony wyraźna chęć uregulowania sytuacji i ograniczenia działalności ferm, określając możliwość ich lokalizacji w przeznaczonych do tego strefach terenów zabudowy zagrodowej i terenów specjalistycznej produkcji rolnej. Z drugiej zaś strony, uchwalając Miejscowy Plan, Rada Gminy dostrzegała potrzebę ochronę środowiska, w tym obszarów objętych ochroną prawną, niwelowania uciążliwości ze obiektów specjalistycznej produkcji zwierzęciej (chlewnie), możliwość rozwoju działalności rekreacyjnej i agroturystycznej, możliwość produkcji tzw. "zdrowej żywności" (o wysokich parametrach jakościowych), na które z pewnością destrukcyjny lub przynajmniej zwiększający degradacyjny wpływ miałaby możliwość lokowania inwestycji mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. I chociaż oczywistym pozostaje, że charakter taki mają nie tylko fermy drobiu czy chlewnie o określonych parametrach produkcyjnych, to jednak do zakazu ich lokalizacji należy odnieść naruszenie interesu prawnego skarżącego, który – jak wynika z akt sprawy – na etapie procedowania planu zgłaszał uwagi do projektu planu, wskazując na zamiar budowy budynków inwentarskich do chowu trzody chlewnej i drobiu. Po trzecie, w ocenie Sądu, wbrew twierdzeniom skargi, nie można przyjąć, aby zakaz lokalizacji takich obiektów, których zakres produkcji rolnej (§ 2 ust. 1 pkt 51 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, Dz. U. z 2019 r., poz. 1839) jest znacznie większy niż dopuszczony Miejscowym Planem na terenach do tego przeznaczonych w zakresie wyznaczonym ilością dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP), znajdował jakiekolwiek uzasadnienie w jednostce oznaczonej symbolem R 1. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 1 ust. 3 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym: "[u]stalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne". Z tego też powodu akty planistyczne gminy mogą ingerować w sferę własności jednostek, kształtując sposób wykonywania tego prawa, pod warunkiem, że stanowią wyraz właściwego wyważenia kolidujących dóbr i wartości, poprzez wykazanie, że przyjęte rozwiązania są optymalne - uzasadnione interesem publicznym i nieingerujące ponad niezbędną konieczność w sferę prawną jednostki. Taka sytuacja zaistniała w okolicznościach niniejszej sprawy w odniesieniu do zakazu określonego w § 6 ust. 1 i przeznaczenia terenu działek skarżącego opisanych w § 20 pkt 1 Miejscowego Planu. Tożsame przeznaczenie terenów w treści planu i Studium pozwala uznać, że organ planistyczny nie tylko kontynuuje dotychczasowe funkcje dla terenu i podąża w polityce zagospodarowania przestrzennego drogą zrównoważonego rozwoju tego terenu, lecz również może świadczyć o zachowaniu proporcjonalności, bowiem utrzymując dotychczasowe funkcje na danym terenie stara się godzić występujące obecnie interesy publiczne oraz prywatne. Tym bardziej, że w świetle ustaleń Studium to na obszary specjalistycznej produkcji zwierzęciej zostały przeznaczone "pod lokalizację głownie kurników, których funkcjonowanie związane jest z uciążliwością dla środowiska jak i okolicznych mieszkańców". W Studium odnośnie wsi K. przyjęto ponadto, że znajduje się ona w strefie C – rolniczo – leśno – rekreacyjna, w której główne kierunki zagospodarowania przestrzennego dotyczyły rozwój rolnictwa z uwzględnieniem utrzymania istniejącej specjalizacji gospodarstw, tradycji upraw i wykszatłconej produkcji rolnej; preferowanie rozwoju rolnictwa ekologicznego opartego na bezpiecznych ekologicznie technologiach. Zwrócić również należało uwagę, że zawarta w art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym reguła, aby plan nie naruszał ustaleń studium oznacza, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Przepisy planu miejscowego nie mogą doprowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium lub też tego zagospodarowania wykluczyć. Zasada ta musi być więc rozumiana w ten sposób, że zgodność między treścią studium, a treścią planu miejscowego winno się postrzegać jako kontynuację zbieżności zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Z tych też przyczyn skarga w zakresie zaskarżenia § 6 ust. 1 i § 20 pkt 1 podlegała oddaleniu. Przechodząc do analizy warunków dopuszczalności lokalizacji obiektów budowlanych na terenach określonych symbolem R 1, stwierdzić należy, że zgodnie z § 20 pkt 2 Miejscowego Planu wprowadzono zakaz zabudowy z uwzględnieniem przypadków określonych w pkt 3 i 4. Jak stanowi powyższy przepis "[d]la terenów rolniczych, oznaczonych na rysunku planu symbolem R 1-2 ustala się: (...) 2) zakaz lokalizacji trwałych obiektów budowlanych z uwzględnieniem pkt 3 i 4; 3) dopuszcza się lokalizację dla terenów R 1: a) budynków i budowli rolniczych w obrębie wyznaczonych linii zabudowy, b) dojazdów rolniczych". Punkt c podlegał pominięciu z uwagi na jego wyeliminowanie rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody Mazowieckiego z 30 kwietnia 2019 r. (Dz. U. Woj. Maz. z 2019 r., poz. 5887), zaś ust. 2 z uwagi to, że stanowi on regulacje terenów oznaczonych symbolem R 2, a więc nie dotyczącą działki skarżącego. Wskazując na powyższe, stwierdzić należało, że chociaż Miejscowy Plan wprowadził ww. przepisem zakaz lokalizacji trwałych obiektów budowlanych, to dopuścił wyjątek w zakresie pkt 3 i 4, przy czym punkt 3 – istotny z punktu widzenia interesu prawnego skarżącego – dopuszczał lokalizację budynków i budowli rolniczych w obrębie wyznaczonych linii zabudowy, których jednak nie przewidziano w części graficznej planu. Nie budzi zatem wątpliwości prawidłowość stanowiska skarżącego, że taki zabieg legislacyjny wprowadził faktyczny zakaz zabudowy. Dokonując oceny tego zakazu w świetle ustaleń Studium, stwierdzić należy, że zgodnie z jego ustaleniami (2.3. Obszary rolniczej przestrzeni produkcyjnej): • "Tereny użytkowane rolniczo o wysokiej wartości produkcyjnej powinny pozostać w użytkowaniu rolniczym i tylko w ograniczonym zakresie mogą być przeznaczone pod zabudowę nierolniczą (jedynie położone w bezpośrednim zapleczu terenów zabudowanych). Zasada ta dotyczy przede wszystkim obszarów gleb chronionych (zaliczanych do III – IV kl. bonitacyjnej) (...)", • "Pod zabudowę w pierwszej kolejności powinny być przeznczone tereny o najniższej wartości produkcyjnej dla rolnictwa oraz takie, które uzyskały już zgodę dotyczącą zmiany przeznaczeni a na cele nierolnicze". Jak wynika natomiast z części graficznej Studium, a na co również wskazywano powyżej, działki nr [...], [...] i [...] w większości terenu zostały określone jako "grunty orne o niższych klasach bonitacyjnych", a jedynie niewielka część tych działek, dodatkowo na której znajduje się także część działki nr [...] oznaczonej symbolem RP 9, została określona jako "grunty orne o III i IV klasie bonitacyjnej", a więc tych gruntów, które według ustaleń Studium powinny podlegać ochronie. Przeważająca część działki w świetle ustaleń Studium nie stanowi obszarów gleb chronionych. Ustalenie to jest spójne z oznaczeniem użytków w rejestrze gruntów, gdzie jedynie niewielka część działek skarżącego została określona jako grunty orne w najwyższej – dla tych działek – klasie RIVb – na działce [...] (ok. 10,5%), na działce [...] (ok. 18%), na działce [...] (ok. 16%), przy czym działka ta, jak wskazywano powyżej, jest objęta również obszarem terenu specjalnej produkcji rolnej (PR 9). W świetle ustaleń Studium nie było zatem podstaw, aby wyłączać w całości możliwość zabudowy działek skarżącego budynkami i budowlami rolniczymi tym bardziej, że jak zwracał uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w zapadłym w sprawie wyroku, brak konkretnych ustaleń w zakresie zabezpieczenia zabudowy przed jej rozproszeniem oraz konieczność zapewnienia ochrony gruntów rolnych bez konkretnych ustaleń w tym zakresie nie pozwalały zaakceptować stanowiska aprobującego takie ograniczenie w zabudowie. Tymczasem jak wynika z rysunku samego Miejscowego Planu jak również z załączonego do akt sprawy wydruku z serwisu internetowego geoportal.pl, działki skarżącego znajdują się na obszarze kończącym obszar zabudowy (tereny zabudowy zagrodowej oraz tereny specjalistycznej produkcji rolnej). Z kolei obszar RP 9 znajduje się na terenie działki skarżącej nr 98/1 i przylega bezpośrednio do drugiej działki skarżącego nr 97/2. W ocenie Sądu, położenie działek nie uzasadnia zatem twierdzenia Gminy, że zakaz zabudowy był konieczny z uwagi na zabezpieczenie przed rozproszeniem zabudowy, bowiem zabudowa działek stanowiłaby raczej o kontynuacji zabudowy o charakterze rolniczym. Zakaz lokalizacji na całości działek skarżącego nie znajduje także swojego umocowania w ani w treści Studium z uwagi na potrzebę ochrony gruntów rolnych. Wprost przeciwnie, skoro Studium dopuszcza przeznaczenie pod zabudowę gleb o najniższym oznaczeniu użytkowym, a takie w przeważającej części są działki skarżącego, to nie było podstaw, by pomimo rolnego charakteru badanych działek wyłączyć na nich zabudowę budynków i budowli rolnych. Jak zwracał uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w zapadłym uprzednio w sprawie wyroku, należy mieć na uwadze, że działalności rolniczej, niezależnie od jej profilu, towarzyszy zabudowa funkcjonalnie związana z tą działalnością, stanowiąc integralny element terenów rolnych. Z tego też względu, co do zasady zabudowa służąca wykonywaniu działalności rolniczej na terenach rolnych jest dopuszczalna. Taka też sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, w szczególności że lokalizacja działek na terenie oznaczonym w Miejscowym Planie symbolem R pozwala na ich wykorzystanie w produkcji rolnej znajdującej się w sąsiedztwie strefy specjalistycznej produkcji rolnej, mogąc stanowić niejako zaplecze do prowadzenia działalności dla produkcji rolnej. Zauważyć należy, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym: "[k]ształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy". Przepis ten ustanawiający zasadę samodzielności planistycznej gminy i jej władztwa planistycznego, uprawnia radę gminy do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w formie aktów prawa miejscowego (uchwał), przy jednoczesnym nałożeniu na nie obowiązku przestrzegania reguł stanowienia tego prawa. Gmina jest prawnym gestorem przestrzeni i do niej należy ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, które jednak nie mogą odbywać się w sposób dowolny, w szczególności z naruszeniem interesu jednostki, w przysługującym jej prawie własności nieruchomości. Istotne jest to, że władztwo planistyczne gminy (jej samodzielność) nie może być rozumiane w taki sposób, że nie podlega żadnym ograniczeniom. Ograniczenia te wynikają wprost z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwłaszcza jej art. 1 ust. 2, który nakazuje w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględniać wymienione tam uwarunkowania, w szczególności – wymienione w punkcie 7 art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – prawo własności (por. wyrok NSA z 6 grudnia 2006 r. sygn. akt II OSK 590/15). Tym samym badanie, czy w konkretnym przypadku nie doszło do naruszenia granic władztwa planistycznego, wymaga zwrócenia szczególnej uwagi na argumentację organu gminy mającą uzasadniać wprowadzone ograniczenie. To właśnie ona pozwala ocenić wprowadzone ograniczenie w kontekście zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Przepis ten stwarza granice dla władztwa planistycznego gminy. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny: "[w]ynika to z tego, że plan miejscowy przede wszystkim oddziałuje na prawo własności nieruchomości, które jest chronione w Konstytucji RP (art. 64). Oddziaływanie to jest przy tym bardzo wyraźne, gdyż w art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprost się stwierdza, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ocena zatem w tym kontekście nadużycia władztwa planistycznego sprowadza się do zbadania, czy ustalone w planie miejscowym ograniczenia prawa własności nieruchomości są konieczne dla ochrony takich wartości, jak bezpieczeństwo i porządek publiczny lub ochrona środowiska, zdrowia i moralności publicznej, a także wolności i praw innych osób" (por. wyrok NSA z 29 listopada 2016 r. sygn. akt II OSK 440/15). Stąd tak dużą wagę przy ocenie zarzutu nadużycia władztwa planistycznego przypisuje się argumentacji gminy dla uzasadnienia wprowadzonego w planie ograniczenia dla wykonywania prawa własności. Wprowadzenie natomiast bezwzględnego zakazu zabudowy uznać należy za bardzo daleko idący zakres ingerencji z zakres wykonywania prawa własności, który musi mieć głębokie podstawy w uzasadnieniu przyczyn, którymi lokalny prawodawca kierował się przy wprowadzaniu zakazu. W okolicznościach niniejszej sprawy, Rada Gminy, wprowadzając zakaz lokalizacji trwałych obiektów budowalnych, stworzyła pozory możliwości dopuszczenia w drodze wyjątku od powyższego zakazu możliwość lokalizacji budynków i budowli rolnych, gdyż z uwagi na brak wyznaczenia linii zabudowy na rysunku planu nie ma możliwości spełnienia powyższego warunku. Ponadto zakaz ten został niejako dodatkowo zabezpieczony restrykcyjnymi wskaźnikami w zakresie zagospodarowania terenu. Zgodnie z § 20 ust. 5 Miejscowego Planu: "zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu: a) minimalny wskaźnik intensywności zabudowy - 0,001, b) maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy - 0,01, c) maksymalna powierzchnia zabudowy dla działki budowlanej - 1%; d) minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej dla działki budowlanej - 80%". Rada Gminy nie wyjaśniła, z jakich przyczyn przyjęła tak minimalne wskaźniki w zakresie zabudowy. Nie można też przyjąć, aby znajdowała do niej zastosowanie argumentacja odnośnie ograniczenia rozproszenia zabudowy lub ochrony gruntów rolnych, której zasadność została ponadto powyżej podważona. W konsekwencji nie można przyjąć, aby mogła stanowić ona jakiekolwiek uzasadnienie dla ograniczenia dla tak daleko idącego ograniczenia prawa własności, szczególnie przy uwzględnieniu zakazu określonego w § 20 pkt 2 Miejscowego Planu. Wskazując na powyższy, uznać należało, że wprowadzony § 20 pkt 2 i 3 zakaz zabudowy oraz jego dalsze umacnianie poprzez restrykcyjne wskaźniki zabudowy z pkt 5 nie spełniają żadnego z wypracowanych w orzecznictwie kryteriów uzasadniających ograniczenie prawa własności, do których odwoływał się również Naczelny Sąd Administracyjny w uprzednio zapadłym wyroku. Po pierwsze ww. regulacja § 20 nie prowadzi do ochrony gruntów rolnych i zapobieżenia rozproszeniu zabudowy, a więc nie spełnia kryterium przydatności. Po drugie, nie jest ona niezbędna dla ochrony interesu publicznego w zakresie wprowadzonego zakazu zabudowy, a więc nie spełnia kryterium niezbędności. I po trzecie, wprowadzony zakaz zabudowy, ograniczając prawo własności w bardzo poważnym zakresie, nie wykazuje na żadne efekty, które miałaby przynieść regulacja § 20 pkt 2, 3 i 5 zaskarżonej uchwały. Oznacza to, że badane regulacje Miejscowego Planu nie spełniają testu proporcjonalności w zakresie, w jakim art. 31 ust. 3 Konstytucji RP pozwala na ograniczenie prawa własności. Z tego też względu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. orzekł, jak w punkcie 2 sentencji wyroku oraz w konsekwencji tego także jak w punkcie 1. Ponieważ nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty odnośnie § 6 ust. 1 i § 20 pkt 1 Miejscowego Planu, Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę w pozostałym zakresie. O zwrocie koszów postępowania orzeczono zgodnie z art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.