VII SA/Wa 2957/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Antas, sędzia WSA Jadwiga Smołucha, Protokolant spec. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2018 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego Wojewody [...] kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. VII SA/Wa 2957/18 UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2018 r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej: "SKO"), na podstawie art. 157 § 1 pkt 1 w zw. z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2018 r., poz. 570 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku Wojewody [...] z dnia [...] marca 2018 r. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2016 r., znak: [...] uchylającej decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...] i orzekającej co do istoty sprawy, odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji SKO. Decyzją z [...] sierpnia 2014 r. Prezydent [...] zobowiązał Skarb Państwa – Wojewodę [...] do zapłaty kwoty 639,90 złotych z tytułu kosztów przechowywania od dnia 9 sierpnia 2010 r. do 3 września 2010 r. na parkingu strzeżonym prowadzonym przez T.Sp. z o.o. pojazdu marki [...] nr rejestracyjny [...], usuniętego w dniu 8 lutego 2010 r. w W. Powyższa decyzja została uchylona rozstrzygnięciem SKO z [...] września 2016 r. na zasadzie art.138 § 1 pkt 2 k.p.a. SKO orzekło co do istotny sprawy przez ustalenie, że Skarb Państwa – Wojewoda [...] zobowiązany jest do zapłaty kwoty 634,40 złotych brutto z tytułu kosztów przechowywania pojazdu. Następnie pismem z 29 marca 2018 r. Wojewoda [...] wniósł o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji SKO. Organ wskazał, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa – art. 2 i 3 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. z 2017 r., poz. 2234, dalej: "ustawa o wojewodzie") poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że domniemanie kompetencji wojewody w sprawach z zakresu administracji rządowej w województwie obejmuje uprawnienia i obowiązki o charakterze finansowym. Po rozpatrzeniu wniosku SKO wydało decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności swojej decyzji z [...] września 2016 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że stwierdzenie nieważności jest instytucją procesową stanowiącą wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnej określonej w art. 16 k.p.a. Stwarza ona możliwość wyeliminowania decyzji dotkniętych poważnymi wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. Organ stwierdza nieważność decyzji, która: - została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, - została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, - dotyczy decyzji poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, - została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, - była niewykonalna w dniu jej wydania i niewykonalność ma charakter trwały, - w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, - zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Ponadto, w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ nie rozpoznaje sprawy ponownie co do istoty. Celem postępowania jest ustalenie czy decyzja ostateczna dotknięta jest jedną z wad kwalifikowanych wymienionych przez ustawodawcę. Oznacza to, że żadne inne uchybienia, nawet jeżeli mają miejsce, nie mogą być w tym postępowaniu uwzględnione, gdy nie prowadzą do stwierdzenia nieważności badanego orzeczenia. Organ badając daną sprawę obowiązany jest wziąć pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji, a ewentualna zmiana okoliczności faktycznych czy też prawa, nie może mieć wpływu na dokonywaną ocenę. Dodatkowo, w postępowaniu o stwierdzenie nieważności organ zasadniczo dokonuje oceny na postawie akt postępowania zwykłego, nie przeprowadza nowych dowodów. Ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności wydanej decyzji muszą tkwić w samym rozstrzygnięciu, a nie w postępowaniu administracyjnym prowadzącym do jej wydania. Organ stwierdza nieważność decyzji, która została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa ma miejsce wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność między treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. O tym czy naruszenie miało charakter rażący decyduje również jego oczywistość. Słownik języka polskiego definiuje termin "rażący" jako "rzucający się w oczy" oraz "o ujemnych cechach, zjawiskach". W związku z tym należy uznać, że nie każde naruszenie prawa kwalifikuje się jako podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji. W sytuacji naruszenia przepisów prawa przy wydaniu konkretnej decyzji rolą organu jest zbadanie czy ma ono charakter "rażącego naruszenia". Organ wskazał również, że nie można upatrywać podstawy do stwierdzenia nieważności w zastosowaniu przez organ wydający rozstrzygnięcie odmiennej interpretacji danego przepisu prawa. O rażącym naruszeniu prawa nie można mówić także, co do zasady, w przypadku wybrania jednej z wykładni niejednoznacznego przepisu prawa, nawet jeżeli później została ona uznana za nieprawidłową. Już sam fakt istnienia różnych wykładni przepisu prawa wskazuje, że nie występuje przesłanka rażącego naruszenia normy prawnej. Zdaniem organu jako rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nie można potraktować rozstrzygnięcia wynikającego z odmiennej interpretacji przepisów nawet jeśli później byłoby to uznane za nieprawidłowe. Rażące naruszenie prawa jest z reguły wyrazem ewidentnego i jasno uchwytnego błędu w interpretowaniu prawa. O rażącym naruszeniu prawa można więc mówić wtedy, gdy uchybienie prawu ma charakter oczywiście bezsporny, jasny i niedopuszczający możliwości odmiennej wykładni. SKO podkreśliło również, że stanowisko organu zawarte w decyzji będącej przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, wskazujące na odpowiedzialność finansową Wojewody [...] jako statio fisci Skarbu Państwa jest podzielane w orzecznictwie sądów administracyjnych. Mając powyższe okoliczności na względzie, organ orzekł o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji SKO z [...] września 2016 r. Skargę na decyzję SKO do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Wojewoda [...] domagając się uchylenia przedmiotowej decyzji w całości oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych, jednocześnie zarzucając organowi naruszenie: - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego nieuwzględnienie, - art. 2 i 3 ust. 1 ustawy o wojewodzie poprzez przyjęcie, że wskazane przepisy stanowią podstawę do domniemania odpowiedzialności finansowej skarżącego za przechowywanie pojazdów usuniętych w trybie art. 130a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2018 r., poz. 1990). Skarżący wskazał, że zgodnie z art. 13 ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2010 r., nr 152 poz. 1018, dalej: "ustawa zmieniająca"), jeżeli 6-miesięczny termin określony w art. 130a ust. 10 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją, upłynął w okresie między 11 czerwca 2009 r. a 4 września 2010 r. to koszty przechowania pojazdu ponosi Skarb Państwa. W przedmiotowej sprawie 6-miesięczny termin upłynął w dniu 9 sierpnia 2010 r., a więc koszty przechowywania ponosi Skarb Państwa. Równocześnie powyższy przepis nie wskazuje organu właściwego do zapłaty. Zasadę domniemania właściwości wojewody w sprawach z zakresu administracji rządowej w województwie określa art. 2 i 3 ust. 1 ustawy o wojewodzie. Skarżący wskazał jednak, że Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie potwierdza brak kompetencji wojewody w przedmiocie ponoszenia kosztów przechowywania pojazdów. Wojewoda jest reprezentantem Skarbu Państwa, jednak wyłącznie w zakresie i na zasadach określonych w odrębnych ustawach. Ponadto, analiza przepisów ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o zasadach wykonywania uprawnień przysługujących Skarbowi Państwa (Dz.U. z 2016 r., poz. 154 ze zm.) nie daje podstawy do przyjęcia, że wojewoda wykonuje jakiekolwiek obowiązki związane z ponoszeniem kosztów usuwania i przechowywania pojazdów. Takich obowiązków nie można rówież domniemywać z treści przepisów prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z 10 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 2059/15, LEX nr 2315450 oraz I OSK 2061/15, LEX nr 2315451). Przyznanie kosztów przechowywania pojazdów dokonywane jest przez starostę na gruncie art. 102 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2017 r., poz. 1201 ze zm.) w zw. z § 3 pkt 1 lit. a i § 4 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2011 r., nr 46, poz. 237 ze zm.). Zgodnie z treścią art. 13 ustawy zmieniającej starosta może wystąpić do właściwego statio fisci Skarbu Państwa z roszczeniem regresowym i w razie konieczności - do sądu powszechnego z powództwem o zapłatę wskazanych kosztów. Wojewoda [...] podniósł, że w orzecznictwie sądów administracyjnych występuje pogląd, iż starosta (lub prezydent miasta na prawach powiatu) został upoważniony przez ustawodawcę do wydania decyzji o ustaleniu kosztów przechowywania pojazdu wyłącznie wobec właściciela pojazdu, przy czym stan władania oceniany jest na dzień wydania dyspozycji do usunięcia pojazdu, a nie na dzień orzekania przez organ w tym zakresie. Starosta (lub prezydent miasta na prawach powiatu) nie jest upoważniony, na gruncie art. 130a ust. 10h ustawy – Prawo o ruchu drogowym, do orzekania o zapłacie kosztów przez Skarb Państwa, ponieważ omawiana regulacja nie zawiera takiego upoważnienia. Dodatkowo, odpowiedzialność Skarbu Państwa w zakresie oznaczonym w art. 13 ustawy zmieniającej następuje ex lege, a nie na podstawie decyzji administracyjnej. Organ nie wydaje w tym zakresie żadnej decyzji. Instytucją władną do rozstrzygania sporów miedzy żądającymi zapłaty a przechowawcą byłby sąd powszechny. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2018r. odmawiająca stwierdzenia nieważności reformatoryjnej decyzji tego organu z dnia [...] września 2016r. uchylającej decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2014r., w przedmiocie zobowiązania Skarbu Państwa – Wojewody [...] do zapłaty kwoty 639,90 złotych z tytułu kosztów przechowywania od dnia 9 sierpnia 2010r. do 3 września 2010 r. na parkingu strzeżonym prowadzonym przez T. Sp. z o.o. pojazdu marki [...] nr rejestracyjny [...] oraz orzekającej co do istoty sprawy. Organ orzekając w niniejszej sprawie z wniosku skarżącego związany był tym wnioskiem w zakresie trybu w nim wskazanego. Nie był natomiast związany zarzutami i argumentami w nim podniesionymi. Tym samym ocena jaką w sprawie dokonywał nie mogła ograniczać się tylko do kwestii podniesionych przez skarżącego. O ile więc oznacza to, że organ ma obowiązek odniesienia się do przyczyn nieważności wskazywanych przez stronę, o tyle nie jest ograniczony wyłącznie tymi przyczynami. Inaczej mówiąc, to co postuluje strona jako wada kwalifikowana skutkująca nieważnością decyzji administracyjnej nie jest dla organu wiążące w tym sensie, iż nie może on pominąć pozostałych przyczyn nieważności określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ zobowiązany jest z urzędu zbadać, czy zaskarżona decyzja nie jest dotknięta inną z wad określonych we wskazanym przepisie nawet wtedy, gdy postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności zostało wszczęte na wniosek strony wskazujący jedynie na jedną z wad kwalifikowanych, która w ocenie organu uznana musi zostać za chybioną. Za ugruntowane w orzecznictwie należy bowiem traktować stanowisko zgodnie z którym, decyzja administracyjna może być dotknięta więcej niż jedną z wad skutkujących jej nieważnością. Jeżeli tak, to nawet sytuacja powołania przez wnioskodawcę tylko jednej bądź wybranych podstaw nieważności określonych w art. 156 § 1 k.p.a. nie zwalnia właściwego organu od zbadania, czy kontrolowana decyzja nie jest dotknięta także innymi wadami powodującymi jej nieważność. Cel tego postępowania nadzwyczajnego, prowadzonego na wniosek lub z urzędu, jest bowiem zawsze ten sam. Chodzi o ustalenie, czy weryfikowana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Wynikiem takiego postępowania będzie albo ujawnienie istnienia przesłanek nieważności decyzji wymienionych wyczerpująco w art. 156 § 1, albo stwierdzenie, że przesłanki te nie występują i decyzja jest prawidłowa lub też dotknięta innymi wadami nie mającymi charakteru kwalifikowanych. Wyrazem tego jest natomiast rozstrzygnięcie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, o czym stanowi art. 158 § 1 k.p.a. Zatem, rolą organu administracji orzekającego w postępowaniu, którego przedmiotem jest stwierdzenie nieważności decyzji, jest zbadanie (ujawnienie) wszystkich wad decyzji, określonych w art. 156 § 1 k.p.a. To zaś obliguje organ do dokładnego zbadania kwestii, czy oceniana decyzja nie jest dotknięta także inną wadą niż wskazana przez wnioskodawcę postępowania, a stanowiącą podstawę stwierdzenia nieważności decyzji. Badając decyzję pod kątem poszukiwania przesłanek stwierdzenia jej nieważności, organ zobowiązany jest do sprawdzenia wszystkich wad tej decyzji, rozumianych jako naruszenie prawa, popełnione w procesie jej wydawania, a następnie: dokonania ich kwalifikacji w kontekście przesłanek uregulowanych w art. 156 § 1 k.p.a. mając na uwadze, że ta sama okoliczność nie może równocześnie przesądzać o stwierdzeniu nieważności decyzji, w oparciu różne podstawy określone w ww. przepisie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 września 2016 r., sygn. akt II OSK 2806/14). Sąd w pełni podziela ustalenia i argumentację organu, które legły u podstaw rozstrzygnięcia podjętego w kontekście badanej przesłanki rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.. Ocenia je jako prawidłowe i wyczerpujące. Zasadnie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że nie można upatrywać podstawy do stwierdzenia nieważności w zastosowaniu przez organ wydający rozstrzygnięcie odmiennej interpretacji danego przepisu prawa. Rażące naruszenie prawa występuje w przypadku naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. O rażącym naruszeniu prawa można mówić w razie oczywistego naruszenia prawa, to jest takiego, gdy dane rozstrzygnięcie stoi w oczywistej sprzeczności z jasno sformułowanym przepisem prawa, to jest takim, który nie wymaga dalszych wyjaśnień. Skład orzekający w sprawie niniejszej podziela poglądy wyrażone w wyrokach NSA z dnia 4 grudnia 1986 r (sygn. akt IV SA 716/86), że: "Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa zachodzi wówczas gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją", z [...] czerwca 1987 r. (sygn. akt II SA 2145/86), że "cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Nie chodzi tu bowiem o wykładnię prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny", a także w wyroku z 21 października 1992 r. (sygn. akt V SA.86/92,publ. NSA 1993 r., nr 1, poz. 23), w którym Sąd wyraził pogląd iż: "rażące naruszenie prawa w rozumieniu art.156. § 1 pkt 2 kpa. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywiste sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa". W konsekwencji słusznie organ stwierdził, że jeżeli przepis prawa dopuszcza rozbieżną interpretację, mniej lub bardziej uzasadnioną, to wybór jednej z takich interpretacji, nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa. Zarzut rażącego naruszenia prawa musi wynikać z przesłanek nie budzących wątpliwości. Tam natomiast, gdzie zastosowanie przepisu prawa wymaga jego interpretacji i subsumcji do konkretnego stanu faktycznego, nie może być mowy rażącym naruszeniu prawa Uzasadnienie zaskarżonej decyzji jednoznacznie wskazuje jednak, że organ rozważył ocenę kontrolowanej w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia niewazności decyzji li tylko z punktu widzenia wady rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie zbadał kontrolowanej decyzji właściwie przez pryzmat pozostałych przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. W kontekście powyższych uwag Sąd podkreśla, iż decyzja SKO, pomimo przywołania w kilku miejscach uzasadnienia ogólnych zasad postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, skoncentrowała się wyłącznie na przesłance podanej przez Wojewodę [...] (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Organ nie odniósł się, do pozostałych kwalifikowanych wadliwości jakie zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 k.p.a., co stanowi niewątpliwie uchybienie procesowe, bowiem nie zbadano decyzji kompleksowo, tj. pod względem wszystkich wad nieważności wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Lakoniczne zdanie kończące uzasadnienie zaskarżonej decyzji o tym, że organ nie stwierdził także innych przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., nie poddaje się weryfikacji dla sądowej oceny zasadności tego stanowiska organu. Orzekając jak w zaskarżonej decyzji, organ dopuścił się istotnego naruszenia przepisów procesowych. W szczególności art. 7 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a. W konsekwencji zaś co najmniej przedwcześnie, bo bez przeprowadzenia pełnej oceny, stwierdził, że badana decyzja nie jest dotknięta wadą nieważności uzasadniającą jej wyeliminowania jej z obrotu prawnego przez stwierdzenie nieważności. Rozpoznając sprawę ponownie organ będzie miał na uwadze powyższe wskazania Sądu. Dokona szczegółowej oceny decyzji kontrolowanej w niniejszym postępowaniu nadzorczym pod kątem zaistnienia wszystkich wad opisanych w art. 156 § 1 k.p.a. Omówi to w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, które będzie spełniało wymogi normy art. 107 § 3 k.p.a. Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, nie przesądzając końcowego wyniku rozpoznania przez organ wniosku skarżącego, orzekł jak w sentencji w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302).