VII SA/Wa 297/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd, , Sędzia WSA Bożena Więch – Baranowska, Sędzia WSA Mirosława Pindelska (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi A. K. i Z. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących A. K. i Z. K. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sygnatura akt VII SA/Wa 297/12 UZASADNIENIE Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. na wniosek B. R. w dniu 23 lipca 2010 r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie wiaty o wymiarze 5,23 m x 4,58 m zlokalizowanej na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], położonej w M. W wyniku czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 22 września 2010 r. ustalono, że na ww. działce prowadzone są roboty budowlane przy przebudowie budynku gospodarczego na wiatę. Wymiar zadaszenia wiaty w rzucie wynosi 4,58 m x 2,20 m. Zburzeniu uległa wschodnia ściana budynku, zamontowano nowe krokwie. Organ podniósł, że inwestorzy – A. i Z. K. dokonali wprawdzie zgłoszenia robót budowlanych jednakże zgłoszenie dotyczyło remontu pokrycia dachowego na budynku gospodarczym (komórce), a to nie jest tożsame z przebudową budynku gospodarczego na wiatę. Z powyższych względów Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. postanowieniem Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011r. na podstawie art. 49b ust. 2, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 243, poz. 1623), postanowił wstrzymać roboty budowlane prowadzone przy budowie ww. wiaty oraz nałożył na inwestora A. i Z. K., obowiązek przedstawienia w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w M. w terminie 30 dni od dnia doręczenia niniejszego postanowienia: - oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością wskazaną w sentencji na cele budowlane, - szkiców przedmiotowej wiaty, t.j. rysunków charakterystycznych rzutów budynku określających: układ konstrukcyjny i przyjęte rozwiązanie konstrukcyjno-materiałowe, formę architektoniczną i funkcję obiektu, - projektu zagospodarowania działki wskazanej w sentencji, - zaświadczenia Burmistrza Miasta M. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ wskazał, że opisany stan faktyczny wyczerpuje przesłanki art. 49b ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym w przypadku obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia, bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ, odpowiedni organ nadzoru budowlanego nakazuje rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź dopuszcza legalizację samowoli. Legalizacja będzie możliwa, jeżeli obiekt lub jego część nie narusza przepisów, w tym o zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz nie narusza przepisów techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Ponadto niezbędne są do przedstawienia odpowiednie szkice, projekt zagospodarowania działki oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością wskazaną w sentencji na cele budowlane, a także zostanie niesiona opłata legalizacyjna. Nie spełnienie przez inwestora któregokolwiek z ustawowych warunków legalizacji powoduje orzeczenie nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego. Natomiast spełnienie ww. obowiązków nałożonych w drodze postanowienia powoduje legalizację samowoli. Wyżej wymienione postanowienie organu Nr [...]wyznaczało termin wykonania ww. obowiązków na 30 dni od dnia doręczenia postanowienia. W związku z faktem, iż w wyznaczonym terminie inwestorzy nie wykonali obowiązków wynikających z wyżej cytowanego postanowienia, organ obligatoryjnie winien zastosować art. 49b ust. 3 Prawa budowlanego, w myśl którego w przypadku niespełnienia obowiązku, o którym mowa w ust. 2 (obowiązek przedłożenia stosownych, dokumentów), stosuje się przepis ust. 1, zgodnie z którym: właściwy organ nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Biorąc powyższe pod uwagę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. decyzją nr [...] z dnia [...] października 2011 r. na podstawie art. 49b ust. 1 i 3, art. 52 , art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 4, art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98 z 2000 r., poz. 1071 ze zm.), nakazał inwestorom A. i Z. K., dokonać całkowitej rozbiórki wiaty o wymiarze rzutu 5,23 m x 4,58 m zlokalizowanej na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], położonej w M. Odwołanie w ustawowym terminie od ww. rozstrzygnięcia złożyli Państwo A. i Z. K. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ wskazał, że inwestorzy dokonali pismem z dnia 5 maja 2009 r. w Starostwie Powiatowym w M. zgłoszenia wykonania robót budowlanych polegających na remoncie pokrycia dachowego na budynku gospodarczym (komórce). A. i Z. K. dokonując remontu pokrycia dachowego na budynku gospodarczym nie wykonali jednak robót budowlanych określonych w ww. zgłoszeniu, zaś w wyniku prac powstała wiata. Wykonano przedłużenie połaci dachu o element w rzucie wynoszący 2,20 m x 4,98 m podparty słupkami drewnianymi oraz wyburzono część ściany od strony wschodniej obiektu, na co wskazuje porównanie załączonego do omawianego zgłoszenia szkicu inwestycji ze zdjęciami z przeprowadzonych czynności kontrolnych. Zdaniem [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie nie można mówić zatem o odstąpieniu od treści zgłoszenia obejmującego wyłącznie remont pokrycia dachowego, gdyż w wyniku prac powstał zupełnie nowy obiekt, tj. wiata o powierzchni zabudowy nieprzekraczającej 25 m. Organ podzielił stanowisko organu powiatowego w ww. zakresie wyrażone w piśmie z dnia 10 listopada 2011 r. W związku z powyższym [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że inwesorzy niewątpliwie dopuścili się do samowoli budowlanej, którą reguluje art. 49b Prawa budowlanego. Możliwość legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego lub jego części, zgodnie z dyspozycją art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego, istnieje jedynie w sytuacji, gdy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie narusza przepisów, w tym techniczno - budowlanych. Organ I instancji wszczął procedurę legalizacyjną nakładając na inwestora obowiązek dostarczenia odpowiednich dokumentów budowlanych. Działanie takie jest zgodne z dyspozycją art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego. A. i Z. K. nie przedłożyli w wyznaczonym terminie określonych dokumentów, tym samym organ nadzoru budowlanego I instancji zobowiązany został, regulacją art. 49b ust. 3 Prawa budowlanego, do zastosowania art. 49b ust. 1 i orzeczenia rozbiórki wiaty. W ocenie organu odwoławczego postępowanie organu I instancji było prawidłowe i oparte w na przepisach Prawa budowlanego. Organ I instancji zasadnie nakazał całkowitą rozbiórkę wiaty. Przedłużenie przez inwestorów połaci dachu o element w rzucie wynoszący 2,20 m x 4,98 m podparty słupkami drewnianymi oraz wyburzenie części ściany od strony wschodniej obiektu spowodowało, iż powstał nowy obiekt budowlany będący wiatą. Odnosząc się do zarzutów skarżących odnoście wykonania przez nich jedynie remontu dachu komórki organ wskazał, że zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 2 lutego 2006 r., sygn., akt II OSK 56/05 "Aby kwalifikować zamierzone roboty jako remont - roboty te muszą być wykonywane w istniejącym obiekcie. Nie jest więc remontem wykonywanie robót budowlanych, jeśli odtwarzany obiekt nie istnieje i efektem wykonania tych robót jest powstanie nowego obiektu, choćby zrealizowanego z wykorzystaniem elementów konstrukcyjnych pozostałych po wcześniej istniejącym obiekcie, który został rozebrany lub uległ zniszczeniu". W związku z powyższym w ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego organowi I instancji nie można zarzucić obrazy przepisów prawa materialnego, jak też procesowego, które mogłoby uzasadniać odmienne rozstrzygnięcie sprawy. Skargę do sądu administracyjnego złożyli A. i Z. K. Podnieśli, że zaskarżona decyzją narusza prawo, gdyż nie wyczerpuje całości zagadnienia. Zdaniem skarżących wiata została wybudowana 37 lat temu, a obecnie po jej remoncie jest to nowy budynek tej samej wiaty. Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) . Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę pod tym kątem Sąd swierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże nie z przyczym w niej wskazanych. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M., mocą której organ ten nakazał inwestorom A. i Z.owi K., dokonać całkowitej rozbiórki wiaty o wymiarze 5,23 m x 4,58 m zlokalizowanej na działce oznaczonej nr ew. [...], położonej w M. Na wstępie należy wskazać, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego niewłaściwie przeprowadził postępowanie administracyjne. Zgodnie z przepisem art. 40 § 1 k.p.a. pisma doręcza się stronie. Podobny zapis ma zastosowanie przy doręczaniu decyzji (art. 109 § 1 k.p.a.) Tymczasem w niniejszej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M.dopuścił się przy doręczaniu pism i rozstrzygnięć szeregu uchybień, które miały wpływ na wynik sprawy. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie dostrzegając tych uchybień utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Postępowanie w sprawie zostało wszczęte z wniosku B. R. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. ustalił, że inwestorami są A. i Z. K.. Po dokonaniu oględzin działki na której prowadzona była inwestycja organ wszczął postępowanie administracyjne, przy czym zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia 22 lutego 2011 r. zostało doręczone A. K. (zawiadomienie odebrał Z. K.). Zważywszy na treść notatki służbowej z dnia 25 lutego 2011 r. sporządzonej na okoliczność, iż w tym dniu stawił się w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w M. Z. K. i zapoznał się z aktami sprawy można uznać, iż w ten sposób został on powiadomiony o wszczęciu przedmiotowego postępowania administracyjnego. Następnie organ wszczął postępowanie legalizacyjne w sprawie wydając postanowienie z dnia [...] kwietnia 2011 r. Na mocy tego postanowienia nałożył na obu inwestorów – a więc A. K. i Z. K. szereg obowiązków. Postanowienie to zostało doręczone wyłącznie A. K. Tak samo przedstawia się kwestia doręczenia decyzji I instancji. Zdaniem Sądu organy administracji nie dostrzegły okoliczności, iż w sprawie nastąpiły nieprawidłowe doręczenia rozstrzygnięć, bowiem nie miało miejsca ani bezpośrednie doręczenie postanowienia z [...]kwietnia 2011 r., ani decyzji I instancji z [...] października 2011 r., ani też zastępcze w trybie art. 43 kpa (do rąk żony). Zasadą postępowania administracyjnego jest doręczanie pism stronie. W przypadku gdy stronami postępowania są małżonkowie organ powinien doręczać pisma oraz rozstrzygnięcia każdemu z małżonków osobno, gdyż interpretacja przytoczonych przepisów art. 40 i 109 k.p.a. wskazuje na konieczność doręczenia każdej ze stron. Zasada ogólna czynnego udziału strony w postępowaniu wymaga kierowania do niej wszystkich wezwań, zawiadomień zapewniających udział w czynnościach postępowania oraz powiadamiania jej o treści dokumentów lub o fakcie ich złożenia w toku postępowania. Pisma kierowane do strony powinny być imienne, tzn. wymieniające stronę postępowania jako indywidualnie określonego adresata. Strona jest wtedy podmiotem, w stosunku do którego dokonywana jest czynność doręczenia. Pogląd uznający, że doręczenie jednemu z współmałżonków rozstrzygnięcia w sprawie, wywierało taki sam skutek jakby doręczono je obojgu należy uznać za błędny i nie znajdujący uzasadnienia w przepisach prawa. Decyzja I instancji została zatem wydana w sprawie przedwcześnie, gdyż organ nie doręczając postanowienia z dnia [...] kwietnia 2011 r. Z. K. pozbawił go możliwości skorzystania z procedury legalizacyjnej. Tym samym zamknął jednej ze stron możliwość skutecznej obrony swych praw. Powyższe okoliczności wskazują, że w sprawie doszło do naruszenia nie tylko powyższych przepisów związanych z doręczaniem decyzji (postanowień), ale również przepisów art. 7, art. 10 i art. 77 § 1 k.p.a., gdyż nienależycie przeanalizowano zgromadzony materiał dowodowy i wszystkie okoliczności sprawy, bowiem nie dostrzeżono faktycznego braku doręczeń rozstrzygnięć jednej ze stron w sprawie. Skoro Z. K. w ogóle nie doręczono postanowienia z dnia [...] kwietnia 2011 r., to nie można mówić o bezskutecznym upływie terminu do wykonania przez niego nałożonych tym postanowieniem obowiązków. Niedopuszczalnym jest, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, wszczynanie postępowania legalizacyjnego, a następnie nakazanie rozbiórki w sytuacji, gdy jedna ze stron - będąca adresatem obowiązków nałożonych na drodze postępowania legalizacyjnego - nie została zawiadomiona o wydaniu postanowienia wzywającego do wykonania szeregu obowiązków. Z tych powodów Sąd, dostrzegając istotne naruszenie wyżej wskazanych przepisów prawa procesowego, uchylił zaskarżone decyzje. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy należy mieć na uwadze wnioski zawarte w uzasadnieniu wyroku. Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c i art. 135 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 200 p.p.s.a (pkt II). Zgodnie z art. 152 p.p.s.a. określono, że zaskarżone orzeczenie nie może być wykonane (pkt III wyroku).