VII SA/Wa 299/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), Asesor WSA Paweł Groński, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2008 r. sprawy ze skargi S. T. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2007 r. znak [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zwłokę w wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego S. T. kwotę 645 zł (sześćset czterdzieści pięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sygnatura akt VII SA/Wa 299/08 UZASADNIENIE Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] października 2007r., działając na podstawie art. 35 ust. 6, 7 i 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm., zwana dalej Prawem budowlanym) wymierzył Staroście T. karę pieniężną w wysokości 21.500,- zł za przekroczenie terminu określonego w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego przy wydaniu decyzji w sprawie pozwolenia na budowę zespołu mieszkalno-pensjonatowego w skład którego wchodzą: budynek mieszkalno-pensjonatowy i trzy budynki mieszkalno-wypoczynkowe, wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr ewid. [...] i [...] oraz włączenie planowanej inwestycji do drogi gminnej poprzez budowę zjazdu z drogi nr ew. [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. W uzasadnieniu organ wskazał, że przy wydaniu decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę nastąpiło przekroczenia terminu 65 dni wynikającego z art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego. Organ wskazał, że w trakcie przeprowadzonego postępowania ustalono, że wpływ wniosku o pozwolenie na budowę nastąpił w dniu 10 lutego 2006r. Decyzja o udzieleniu pozwolenia na budowę została wydana w dniu 21 lutego 2007 roku, czyli 309 dni po wskazanym terminie. Czas podlegający odliczeniu z powodu zawieszenia z urzędu postępowania w trybie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. , to 69 dni licząc od dnia wydania postanowienia tj. 28.04.2006 roku (data znajdująca się na postanowieniu) do dnia postanowienia o podjęciu postępowania, czyli 6.07.2006 roku (data znajdująca się na postanowieniu). Dokonano również odliczenia z powodu zawieszenia na wniosek strony postępowania w trybie art. 98 § 1 K.p.a. , to 197 dni licząc od dnia wydania postanowienia tj. 8.08.2006 roku (data znajdująca się na postanowieniu) do dnia postanowienia o podjęciu postępowania, czyli 2102.2007 roku (data znajdująca się na postanowieniu). Po odliczeniu od czasu przeterminowania tj. 309 dni - wszystkich odliczeń wykazanych powyżej otrzymano 43 dni przeterminowania (309-69-197). Organ wojewódzki stwierdził również, że w przedmiotowym postanowieniu nie uwzględniono odliczenia z tytułu postanowienia z 13 marca 2006 roku wydanego w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego o nałożeniu obowiązku uzupełnienia dokumentacji projektowej, postanowienia z dnia 3 kwietnia 2006 roku wydanego na podstawie art. 77 § 2 K.p.a. zmieniającego termin uzupełnienia braków do dnia 18 kwietnia 2006 roku jak również postanowienia z dnia 6 lipca 2006 roku wydanego w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego o obowiązku usunięcia nieprawidłowości w dokumentacji projektowej ponieważ, zgodnie z orzeczeniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w wyroku z 3 października 2006 roku, sygn. Akt VII S.A./Wa 1102/06 cyt: "(...) postanowienie wydane na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane nie powoduje wstrzymania biegu terminu ustanowionego w art. 35 ust. 6 tej ustawy (...)ii Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] grudnia 2007r, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa po rozpatrzeniu zażalenia Wojewody [...]- utrzymał w mocy zaskarżone własne postanowienie. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że skarżący niewłaściwie przyjął, że wydanie postanowienia na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, wstrzymuje bieg terminu wynikającego z art. 35 ust. 6 powołanej ustawy, nie jest to bowiem termin przewidziany w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, o którym mowa w art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego. Nie można także zgodzić się z poglądem skarżącego, jakoby okres od chwili rozesłania zawiadomienia stron o możliwości wypowiedzenia się o zebranych dowodach i materiałach do chwili uzyskania przez organ administracyjny potwierdzenia otrzymania tego zawiadomienia, jak również wyznaczony przez organ termin dla stron na zapoznanie się z materiałem dowodowym, podlegał odliczeniu od terminu wynikającego z art. 35 ust. 6 ustawy - Prawo budowlane. Zgodnie z poglądem wyrażonym przez WSA, powyższe czynności należą do kategorii zwykłych działań organu podejmowanych w ramach postępowania administracyjnego, które nie wstrzymują biegu terminu do wydania decyzji. Organ administracji architektoniczno-budowalnej zobowiązany jest tak zorganizować postępowanie, aby te czynności wykonywane były sprawnie i nie prowadziły do przewlekłości postępowania (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lutego 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 2194/06). Skargę na powyższe postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniósł Starosta T., domagając się jego uchylenia. Skarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów art. 35 Prawa budowlanego, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że termin od wydania postanowienia z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego w przedmiocie uzupełnienia braków materialno - prawnych wniosku do ich uzupełnienia, nie podlega odliczeniu od terminu określonego w art. 36 ust. 6 Prawa budowlanego, Skarżący uważa że postanowienia wydane na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, wstrzymują bieg terminu wynikającego z art. 35 ust.6 cyt. Ustawy. Stanowisko swoje opiera na wyroku z dnia 25.04.2006r. sygn. akt VII SA/Wa 232/06. gdzie sąd stwierdził że: "Termin wyznaczony na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89. poz. 414 ze zm.) do usunięcia merytorycznych braków w projekcie budowlanym winien podlegać odliczeniu od terminu, w którym winna być wydana decyzja o pozwoleniu na budowę." Odliczeniu powinien podlegać okres od chwili rozesłania zawiadomienia stron o możliwości wypowiedzenia się o zebranych dowodach i materiałach do chwili uzyskania przez organ administracji potwierdzenia otrzymania przez strony tego zawiadomienia, jak również wyznaczony przez organ administracji stronom termin." Strona skarżąca podniosła również, że wydawanie postanowień w sprawie o uzupełnienie braków wniosku o pozwolenia na budowę wraz z. projektem i nie wliczanie do biegu terminu załatwienia sprawy było powszechną praktyką stosowaną przez organy administracyjne. Przyjęcie innego stanowiska jest wbrew logice, gdyż skutkuje wydawaniem decyzji odmownych i działaniem szkodliwym na rzecz strony. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2002 Nr 153 poz. 1269), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Zaskarżone postanowienie zapadło z naruszeniem art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia organów administracji orzekających w niniejszej sprawie stanowiły przepisy art. 35 ust. 6,7,8 Prawa budowlanego. Zgodnie z brzmieniem ust. 6 w/w artykułu w przypadku, gdy właściwy organ nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Stosownie zaś do ust. 8 art. 35 do terminu o którym mowa w ust. 6 nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu. Z brzmienia art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego wywieść należy, iż do terminu 65 dniowego o którym jest mowa w art. 35 ust. 6, nie wlicza się wszystkich tych okresów, w których braki merytoryczne dokumentacji, a rzadziej braki formalne wniosku, nie pozwalają organom na skuteczne prowadzenie postępowania w sprawie. W tym kontekście podkreślić należy, że postępowanie w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę jest "zwykłym" postępowaniem administracyjnym. Do przeprowadzenia takiego postępowania mają zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Dlatego odliczeniu od terminu 65 dniowego nie podlegają okresy zawiadamiania stron o prowadzonym postępowaniu, ani też inne zwykle podejmowane w toku każdego postępowania czynności organu. Dlatego też termin 65 dni przewidziany dla załatwienia sprawy w przedmiocie pozwolenia na budowę obejmuje wszystkie te czynności, które zgodnie z kodeksem postępowania administracyjnego winien wykonać organ w każdej sprawie, w tym również czynności, o których jest mowa w art. 10 Kpa. Zgodnie z treścią art. 35 ust. 3 Prawo budowlanego organ administracji w razie stwierdzenia naruszeń określonych w art. 35 ust. 1 tejże ustawy, to jest braków związanych z kompletnością projektu budowlanego, nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia. Termin wyznaczony na podstawie art. 35 ust. 3 powołanej ustawy do usunięcia merytorycznych braków w projekcie budowlanym, winien zdaniem Sądu również podlegać odliczeniu od czasu zakreślonego do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ nie ma możliwości rozpatrzenia wniosku na niekorzyść wnioskodawcy, w sytuacji gdy wniosek zawiera braki w zakresie projektu, ma natomiast obowiązek wezwać wnioskodawcę do ich uzupełnienia. W okresie wyznaczonym na uzupełnienie braków projektu organ prowadzący postępowanie nie ma możliwości podjęcia żadnych działań zmierzających do wydania decyzji pozwolenia na budowę - ani pozytywnej, ani negatywnej. Zwłoka w postępowaniu związana z tym okresem jest niezawiniona przez organ i powinna być odliczana od ustawowego terminu przewidzianego do wydania decyzji o pozwolenia na budowę, co kilkakrotnie wyrażane już było w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (sygn. akt VII SA/Wa 1348/06, sygn. akt VII SAM/a 232/06). Jednak zapadały także wyroki zawierające odmienne stanowiska, których sąd w tym składzie nie podziela, a stanowisko to znajduje potwierdzenie w aktualnej linii orzecznictwa. Zdaniem Sądu czas od dnia nałożenia postanowieniem z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego obowiązku uzupełnienia braków projektu, do momentu upływu terminu wyznaczonego na ich uzupełnienie (bądź wcześniejszego ich uzupełnienia), stanowi okres niezawinionej przez organ prowadzący postępowanie zwłoki, który należy odliczyć od ustawowego terminu 65 dni przewidzianego na załatwienie wniosku w przedmiocie pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie organy zasadnie określiły początek biegu terminu z art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane, przyjmując datę wpływu wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. Ustawa właśnie od tej daty nakazuje liczyć bieg terminu do wydania decyzji - "od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji". Jednocześnie organ niesłusznie nie odliczył czasu związanego z wydaniem postanowienia do usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym. Z powyższych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a oraz art. 152 i 200 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.