VII SA/Wa 2991/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.), , Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, Protokolant st. ref. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi M W na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. I. Stan sprawy 1. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2014 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania Z S od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M W pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej (kategoria obiektu I) wraz z elementami zagospodarowania terenu na działce nr ewid. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] , stanowiących I etap inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków oraz drogi wewnętrznej na terenie działek nr ewid. [...],[...] i [...] z obrębu [...] realizowanej w II etapie – uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.) - dalej "kpa", oraz na podstawie art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.). 2. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] podał, że w dniu [...] lipca 2013 r. do Prezydenta [...] wpłynął wniosek M W – inwestora, o pozwolenie na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na działce nr ewid. [...], drogi wewnętrznej na działkach nr ewid. [...],[...] i [...] z obrębu [...] w [...] . Do wniosku dołączono oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością nr ewid. [...] na cele budowlane oraz projekty budowlane. Organ wezwał inwestora do uzupełnienia złożonego wniosku, a po dokonaniu analizy dokumentacji, na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, nałożył na inwestora obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości w projekcie budowlanym. Decyzją z dnia [...] października 2013 r. organ I instancji zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę, natomiast Wojewoda [...] , w wyniku rozpatrzenia odwołania Z S decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. – uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji z dnia [...] października 2013 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W dniu [...] marca 2014 r. inwestor – odnosząc się do uwag zawartych w decyzji Wojewody [...] – złożył pismo w Urzędzie [...] , przy którym przekazał projekty budowlane z naniesionymi poprawkami. Po ponownej analizie projektu budowlanego, Prezydent [...] postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r. nałożył na inwestora obowiązek usunięcia dostrzeżonych nieprawidłowości; odpowiedź inwestora wpłynęła do urzędu 23 maja 2014 r. Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. Prezydent [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej wraz z elementami zagospodarowania terenu na działce nr ewid. [...] przy ul. [...], stanowiących I etap inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków oraz drogi wewnętrznej na terenie działek nr ewid. [...],[...] i [...] realizowanej w II etapie. 3. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda [...] stwierdził, że nie wszystkie wymagania, o których mowa w art. 35 ust. 1 [ustawy Prawo budowlane] zostały spełnione. Zwrócił uwagę, że istnieje niespójność pomiędzy wnioskiem inwestora o pozwolenie na budowę a projektem budowlanym oraz niespójność poszczególnych elementów projektu budowlanego w zakresie projektu zagospodarowania terenu. Zakres opracowania jest szerszy niż określony we wniosku o pozwolenie na budowę. Stwierdził również, odnosząc się do zarzutów Z S, nie wyrażającej zgody na budowę drogi na działce [...], że przedmiotem wniosku inwestora jest wyłącznie budowa dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej wraz ze zbiornikiem szczelnym na nieczystości na działce nr ewid. [...]. Wniosek inwestora skorygowany w dniu [...] sierpnia 2013 r. nie dotyczy budowy drogi wewnętrznej na działkach nr ewid. [...],[...]i [...], a tym samym inwestor może uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę dla realizowanych w pierwszym etapie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej oraz zbiornika szczelnego na nieczystości na działce nr ewid. [...]. II. Zarzuty podniesione w skardze i stanowisko organu 4. Skargę na decyzję Wojewody [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył M W; zarzucając naruszenie art. 138 § 2 kpa, art. 136 kpa oraz art. 12 § 1 kpa, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. 5. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. III. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 6. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przez prawo należy rozumieć prawo materialne oraz przepisy postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), dalej "ppsa", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podkreślić należy, że sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, czyni to na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie zastępuje organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do kompetencji sądu należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ppsa. Dlatego też, zgodnie z art. 145 § 1 ppsa, wyeliminowanie przez sąd z porządku prawnego zaskarżonego aktu może nastąpić w razie stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a-c), a także wówczas, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (pkt 2) lub też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kpa lub w innych przepisach. W razie jednak nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala, na mocy art. 151 ppsa. 7. Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...] uchylił decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą M W pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej (kategoria obiektu I) wraz z elementami zagospodarowania terenu na działce nr ewid. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] stanowiących I etap inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków, oraz drogi wewnętrznej na terenie działek nr ewid. [...],[...] i [...] z obrębu [...] realizowanej w II etapie – i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja narusza prawo. 8. Zaskarżona decyzja Wojewody [...] została wydana na podstawie art. 138 § 2 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 kpa sąd administracyjny nie może odnosić się do meritum sprawy, ponieważ po uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przez ten organ. Rolą sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym, czyli decyzję wydaną na podstawie art. 138 § 2 kpa, jest wyłącznie analiza przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej w art. 138 § 2 kpa. W przypadku uznania, iż uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić skargę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 listopada 2014 r. II OSK 2279/13 (LEX nr 1592135). Zawarte w art. 138 § 2 kpa sformułowanie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" ma charakter oceny. Należy przyjąć, jak przyjął to Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 24 kwietnia 2014 r. II OSK 2846/12, że sformułowanie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (LEX nr 1575600). Wskazać również należy, że stosownie do art. 15 kpa postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Zgodnie zaś z art. 127 § 1 kpa od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy odwołanie tylko do jednej instancji. Występowanie administracyjnego toku instancji oznacza, że funkcje procesowe są rozdzielone między dwie odrębne struktury - organ pierwszej i organ drugiej instancji. W konsekwencji oznacza to, że każda sprawa administracyjna jest rozpoznawana i rozstrzygana dwukrotnie: po raz pierwszy przed organem pierwszej instancji i jego decyzją, a na żądanie uprawnionego podmiotu - po raz drugi przez organ odwoławczy - organ drugiej instancji, jego decyzją. Istotą administracyjnego toku instancji jest ponowne merytoryczne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, a nie tylko kontrola prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji. Organ drugiej instancji rozpatruje sprawę administracyjną tak, jak gdyby nie była ona jeszcze rozstrzygnięta żadną decyzją. Z zasady dwuinstancyjności wynika bowiem, że strona ma prawo do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, a nie tylko do skontrolowania prawidłowości wydanej decyzji. Postępowanie wyjaśniające przed organem drugiej instancji opiera się na tych samych zasadach co postępowanie wyjaśniające przed organem pierwszej instancji. Stąd też organ wyższego stopnia dokonuje oceny materiału dowodowego zebranego w postępowaniu wyjaśniającym przed niższą instancją. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 października 1992 r. V SA 137/92, ONSA 1993/1/22 stwierdził, że istota administracyjnego postępowania odwoławczego polega na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, która była przedmiotem rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, nie zaś jedynie na kontroli zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu w stosunku do decyzji organu pierwszej instancji (zob. analogicznie: wyrok NSA z dnia 14 stycznia 1993 r. SA/Wr 1384/92, ONSA 1994/1/32; wyrok NSA z dnia 22 marca 1996 r. SA/Wr 1996/95, ONSA 1997/1/35; wyrok NSA z dnia 24 czerwca 1997 r. III SA 1379/97, ONSA 1999/3/85). Zgodnie z art. 138 § 2 kpa, w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 kwietnia 2011 r., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jest to jedyna i wyłączna podstawa wydania decyzji kasacyjnej. Przesłanką wydania decyzji kasacyjnej staje się więc stwierdzenie naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisów postępowania administracyjnego, którego organ odwoławczy nie może usunąć we własnym zakresie. Jeżeli organ odwoławczy jest władny usunąć wady decyzji lub postępowania organu, którego decyzja została zaskarżona, to wydanie decyzji kasacyjnej jest niecelowe. Z zasady dwuinstancyjności wynika zatem konieczność wydania w postępowaniu odwoławczym powtórnego rozstrzygnięcia merytorycznego sprawy, skoro strona ma prawo do dwukrotnego, merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy czyniąc użytek z art. 138 § 2 kpa powinien w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej nie tylko przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie, lecz także wskazać z jakich przyczyn nie zastosował art. 136 kpa, który umożliwia uzupełnienie dowodów w postępowaniu odwoławczym. W niniejszej sprawie Wojewoda [...]nie tylko nie wykazał, że nie można było zastosować art. 136 kpa, ale w ogóle nie odniósł się do treści art. 138 § 2 kpa. Argumentacja zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie uprawnia jeszcze do wydania decyzji kasacyjnej. Organ drugiej instancji powinien wskazać w treści swojego rozstrzygnięcia, że decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W niniejszej sprawie takie okoliczności przez Wojewodę [...] nie zostały wykazane. Uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania jest wyjątkiem od zasady, w konsekwencji zatem powinno ono mieć miejsce wyjątkowo, w sytuacji, gdy materiał dowodowy zebrany w sprawie nie pozwala na wydanie decyzji merytorycznej. Jeżeli wszystkie dowody w sprawie zostały w sposób właściwy zebrane, a wydanie rozstrzygnięcia zależy od ich oceny i ustalenia stanu faktycznego to wydanie decyzji kasacyjnej jest nieuzasadnione. Zważyć równocześnie należy, że w niniejszej sprawie jest to kolejna decyzja wydana przez Wojewodę [...] na podstawie art. 138 § 2 kpa. Jeżeli organ uznał, że materiał dowodowy został w sposób nieprawidłowy zinterpretowany, i uważał że powinien prowadzić do innych wniosków, to powinien był przyjąć inną ocenę stanu faktycznego i orzec merytorycznie, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, nie naruszając art. 15 kpa - zasady dwuinstancyjności postępowania. Brak takiej oceny w powiązaniu z treścią wydanej decyzji oznacza, że Wojewoda [...]naruszył art. 138 § 2 kpa, a tym samym naruszył wyrażoną w art. 12 kpa - zasadę ogólną postępowania administracyjnego - zasadę szybkości postępowania administracyjnego, co po raz kolejny prowadzi do znacznego przedłużenia procesu inwestycyjnego, jak słusznie zarzucono w skardze. 9. Rozpatrując sprawę ponownie, organ wyda stosowne rozstrzygnięcie, mając na względzie przedstawione wyżej uwagi. 10. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.