VII SA/Wa 2998/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Sędzia WSA Tomasz Stawecki, Protokolant Ref. staż. Marcin Sieradzki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2016 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego J. K. kwotę 740 zł (słownie: siedemset czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi J. K. jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2015 r. nr [...]. Decyzją tą organ, po rozpatrzeniu odwołania J. K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. znak: [...], nakazującej J. K. (na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm., w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku garażowego, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu tej decyzji organ II instancji podał, że Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego dla m. [...] prowadził postępowanie administracyjne w sprawie budynku garażowego na terenie nieruchomości przy ul. [...] w Dzielnicy [...] w [...]. W wyniku oględzin przeprowadzonych na terenie ww. nieruchomości przez przedstawiciela PINB dla m. [...] ustalono, że usytuowany jest tam wolnostojący murowany budynek garażowy o wymiarach 9,0 m x 4,85 m i wysokości 2,50 m. Według oświadczenia J. K., przedmiotowy obiekt wybudowano w latach 80-tych XX wieku, bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Z uwagi na powyższe, organ powiatowy postanowieniem nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. nałożył na J. K. obowiązek sporządzenia i przedłożenia dokumentacji dotyczącej spornego budynku, w postaci wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na terenie nieruchomości przy ul. [...] w Dzielnicy [...] w [...], trzech egzemplarzy inwentaryzacji budowlanej dotyczącej w/w budynku oraz inwentaryzacji geodezyjnej sporządzonej przez uprawnionego geodetę. Następnie, postanowieniem nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r. wezwał J. K. do uzupełnienia przedłożonej dokumentacji, poprzez wyjaśnienie kwestii lokalizacji przedmiotowego budynku, znajdującego się w strefie ochronnej uciążliwości elektroenergetycznych linii wysokiego napięcia. Nadto, pismem z dnia [...] lipca 2015 r. organ I instancji zwrócił się do [...] Sp. z o. o. z prośbą o zajęcie stanowiska w sprawie dotyczącej samowolnie zrealizowanego budynku garażowego na terenie nieruchomości przy ul. [...] w Dzielnicy [...] w [...]. W odpowiedzi na powołane pismo, Spółka [...] w piśmie z dnia [...] sierpnia 2015 r. wyjaśniła, że J. K. został poinformowany pismem z dnia [...] marca 2015 r., jakie wymagania musi spełnić budynek, aby mógł być zlokalizowany w strefie linii napowietrznej 110 kV oraz zostać pozytywnie zaopiniowany przez [...]. Operator energetyczny poinformował jednocześnie, że inwestor nie przedstawił dokumentów, świadczących o zgodności usytuowania przedmiotowego garażu z tymi wymogami. I dalej, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. [...] uznając, iż budynek garażowy, usytuowany na terenie nieruchomości przy ul. [...] w Dzielnicy [...] w [...] znajduje się w strefie ochronnej uciążliwości elektroenergetycznych linii wysokiego napięcia, co stwarza zagrożenie bezpieczeństwa dla ludzi i mienia oraz powoduje niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia, decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r., nakazał J. K. rozbiórkę przedmiotowego budynku. J. K. złożył w ustawowym terminie odwołanie od powyższej decyzji. W dalszej części uzasadnienia wskazanej na wstępie decyzji, organ II instancji wskazał, że PINB dla m. [...] w dniu [...] sierpnia 2015 r. wydał prawidłowe rozstrzygnięcie. Stwierdził, że nie ulega wątpliwości, iż budynek garażowy, usytuowany na terenie nieruchomości przy ul. [...] w Dzielnicy [...] w [...] został zrealizowany bez uprzedniego uzyskania pozwolenia właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. Obiekt ten wybudowano więc w warunkach samowoli budowlanej. Mając zaś na uwadze datę budowy przedmiotowego obiektu - lata 80-te XX wieku - podlega on reżimowi ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. Zgodnie z art. 37 ust. 1 powołanego aktu prawnego, obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane w warunkach samowoli budowlanej podlegają przymusowej rozbiórce gdy właściwy organ stwierdzi, że obiekt ten: znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienią albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Organ wskazał przy tym, że wykładnia językowa art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r. musi uwzględniać ocenę stanu faktycznego w zakresie wykorzystania gruntu, na którym popełniono samowolę, według stanu prawnego z chwili orzekania o samowoli, a nie z chwili jej popełnienia (wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 16 lipca 2013 r., sygn. akt: II SA/Rz 390/13). Za przyjęciem zgodności budowy z aktualnie obowiązującymi przepisami o planowaniu przestrzennym przemawia przede wszystkim argument, że jeżeli obowiązujące w dacie wydawania decyzji przepisy przewidują na danym terenie możliwość budowy takiego obiektu, jaki znajduje się na tym terenie, to odwoływanie się do przepisów obowiązujących w czasie budowy i orzekanie rozbiórki przeczy celowi instytucji usuwania skutków samowoli budowlanej (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 20 marca 2013 r., sygn. akt: SA/Rz 1179/12). W myśl § 26 ust. 1 uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] lipca 2009 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru obejmującego tereny [...], [...], [...] - część I, wyznacza się granice strefy uciążliwości od elektroenergetycznych linii wysokiego napięcia, zgodnie z rysunkiem planu: ogranicza się lokalizowanie nowej zabudowy przeznaczonej na stały pobyt ludzi na terenach położonych w zasięgu strefy ochronnej elektroenergetycznych linii wysokiego napięcia, z uwzględnieniem ustaleń pkt 2); w szczególnych przypadkach dopuszcza się zbliżenie zabudowy do linii elektroenergetycznej pod warunkiem uzgodnienia projektu zabudowy z Zakładem Energetycznym lub PSE. Jak wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, budynek garażowy znajdujący się na terenie nieruchomości przy ul. [...] w Dzielnicy [...] w [...] zlokalizowany jest w odległości mniejszej niż 15,0 m od skrajnych przewodów linii napowietrznej 110 kV. Inwestor został poinformowany przez [...] Sp. z o. o. w piśmie z dnia [...] marca 2015 r., o konieczności przedstawienia dokumentów, świadczących o zgodności usytuowania przedmiotowego garażu z wymogami, jakie musi spełnić budynek zlokalizowany w strefie linii napowietrznej 110 kV, by zostać pozytywnie zaopiniowany. [...] Sp. z o. o. w piśmie z dnia [...] sierpnia 2015 r. stwierdziła, że J. K. takowej dokumentacji nie przedstawił. Organ II instancji zaznaczył przy tym, że w przypadku spornego garażu nie jest wymagane wykonanie pomiarów pola elektromagnetycznego mogącego wystąpić na terenie nieruchomości przy ul. [...] w [...], których kopie załączył skarżący do odwołania. Dodał, że aby możliwe jednak było zaopiniowanie usytuowania w/w obiektu z [...] Sp. z o. o., konieczne było przedłożenie dokumentacji technicznej garażu wraz z opracowaniem uwzględniającym zinwentaryzowaną linię napowietrzną 110 kV oraz tenże garaż. J. K. pomimo udzielonej mu przez [...] Sp. z o. o. w piśmie z dnia [...] marca 2015 r. informacji w powyższym zakresie oraz postanowienia Powiatowego Inspektorat Nadzoru Budowlanego dla m. [...] nr [...], wzywającego do wyjaśnienia kwestii lokalizacji przedmiotowego budynku w strefie ochronnej uciążliwości elektroenergetycznych linii wysokiego napięcia, wymaganej dokumentacji nie przedłożył. Tym samym PINB dla m. [...] był nie tylko uprawniony, ale i zobowiązany do orzeczenia rozbiórki garażu, będącego przedmiotem niniejszego postępowania administracyjnego. Zdaniem [...]WINB, zachowanie bezpiecznych odległości sytuowania obiektów budowlanych w stosunku do napowietrznych linii elektroenergetycznych wysokiego napięcia ma na celu zapewnienie bezpieczeństwa dla ludzi i mienia. Istotą regulacji określającej normy bezpieczeństwa jest optymalne wykluczenie ryzyka naruszenia życia, zdrowia, mienia, w związku z funkcjonowaniem obiektu. Zatem naruszenie tych odległości skutkuje kategorycznym uznaniem, iż dany obiekt został wzniesiony w sposób zagrażający bezpieczeństwu ludzi lub mienia, w szczególności kiedy jest mowa o samowoli budowlanej. Sytuowanie takiego obiektu nie było bowiem nigdy przedmiotem analizy właściwych organów ds. budowlanych pod względem jego zgodności z przepisami. Stąd też, samo wybudowanie garażu z naruszeniem dopuszczalnych odległości należało uznać za naruszenie norm bezpieczeństwa, co z kolei wypełnia przesłankę, o której mowa w art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. [...]WINB podkreślił przy tym, że organ nie może wyręczać osoby uprawnionej do legalizacji samowoli budowlanej. Legalizacja takowa, w przypadku nieprzedłożenia wymaganych prawem dokumentów nie jest dopuszczalna. Niespełnienie obowiązku nałożonego postanowieniem nr [...] i uzupełniającym go postanowieniem nr [...] stanowi wyraz braku woli zalegalizowania przedmiotowej samowoli budowlanej. Zgodnie z orzecznictwem sądowo-administracyjnym nie można oczekiwać od organu, aby z urzędu dążył do wyegzekwowania od strony przedłożenia wymaganych do legalizacji samowoli budowlanej dokumentów (por. wyrok NSA z dnia 9 maja 2013 r., sygn. akt: II OSK 2714/11). Wobec powyższego organ I instancji zasadnie nakazał dokonanie rozbiórki budynku garażowego, usytuowanego na terenie nieruchomości przy ul. [...] w Dzielnicy [...] w [...]. W tym stanie rzeczy, decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. należało utrzymać w mocy. W skardze na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2015 r., skarżący – J. K. zwrócił się o jej unieważnienie i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Podał, że zgromadzenie wymaganych od niego w toku postępowania dokumentów (w tym, związanych z pomiarami w sprawie zabudowy w zasięgu napowietrznej linii energetycznej 110 kV), było dla niego bardzo trudne. Po uzyskaniu informacji jak taką dokumentację i gdzie można uzyskać okazało się, że zarówno pomiary i opinie wykonuje Instytut Energetyki - Instytut Badawczy (Pracownia Oddziaływań Środowiskowych i Ochrony Przeciwprzepięciowej). Po otrzymaniu tej informacji natychmiast zlecił wykonanie powyższych badań i wydanie opinii na temat zabudowy garażowej na swojej działce w zbliżeniu z istniejącą napowietrzną linią energetyczną 110 kV. Już w krótkim czasie po wykonaniu niezbędnych pomiarów uzyskał z Instytutu telefoniczną informację, że wykonane pomiary wykazały pozytywne wyniki dla zabudowy jego nieruchomości. Podał, że natychmiast wówczas napisał pismo – tj. odwołanie, ale PINB skierował sprawę do [...] WINB. Ten z kolei podtrzymał decyzję organu I instancji. Skarżący do skargi załączył trzy egzemplarze dokumentacji omawianego garażu, uzupełnionej o część energetyczną wraz z pozytywną opinią [...] co do lokalizacji garażu. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna, albowiem zarówno jej treść, jak i załączone do niej dokumenty (które to Sąd uwzględnił w sprawie na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej: p.p.s.a.), wskazują na to, że organ II instancji dopuścił się naruszenia przepisów procesowych w stopniu istotnym, bo mogącym mieć wpływ na końcowe rozstrzygnięcie. Zważyć przy tym należy, iż Sąd kontrolował w niniejszej sprawie decyzję [...] WINB z dnia [...] października 2015 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2015 r., nakazującą skarżącemu dokonanie rozbiórki budynku garażowego usytuowanego na nieruchomości przy ul. [...] w Dzielnicy [...] w [...]. W toku postępowania zakończonego ww. decyzją ustalono, że przedmiotowy budynek o wymiarach 9,0 m x 4,85 m i wysokości 2,5 m, został zrealizowany bez pozwolenia na budowę. Opierając się na oświadczeniu właściciela przyjęto, że obiekt ten powstał w latach 80 ubiegłego wieku. W efekcie uznano, iż sprawa winna być prowadzona w oparciu o przepisy Prawa budowlanego z 1974 r., z uwagi na brzmienie art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. W tym też kontekście Sąd nie stwierdził żadnych nieprawidłowości, czy to w zakresie poczynionych ustaleń, czy zastosowanych przepisów prawa materialnego. Niemniej, zdaniem Sądu, co najmniej przedwcześnie w sprawie przyjęto, że dalsze ustalenia poczynione w sprawie uzasadniają zastosowanie art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. i wydanie na jego podstawie nakazu rozbiórki ww. budynku. W oparciu o wskazany przepis organ powiatowy wydał ww. decyzję, wskazując w jej uzasadnieniu na położenie przedmiotowego obiektu, blisko elektroenergetycznych linii wysokiego napięcia, co stwarza w jego ocenie zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia i powoduje niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia. Przy czym przed wydaniem decyzji w sprawie, organ ten wezwał inwestora do przedłożenia dokumentacji, niezbędnej do legalizacji obiektu – a to postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r. oraz z dnia [...] lutego 2015 r., mając przy tym na uwadze położenie budynku w zbliżeniu do linii elektroenergetycznej. Ustalił też, że przedmiotowy obiekt znajduje się na terenie obowiązywania planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru obejmującego tereny [...],[...],[...] – część I (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r.), i zgodnie z tym planem - położony jest w strefie uciążliwości od elektroenergetycznych linii wysokiego napięcia. Takie zaś usytuowanie, jak przyjął, wymaga uzgodnienia projektu zabudowy "z Zakładem Energetycznym lub PSE" (v. § 26 planu). Wobec braku przedłożenia przez inwestora takiego uzgodnienia, należało nakazać rozbiórkę budynku. Tak też przyjął organ II instancji orzekając w sprawie. Co istotne, organ ten, podtrzymując decyzję organu powiatowego, zupełnie nie wziął pod uwagę treści rozpatrywanego odwołania. W podaniu tym, skarżący wniósł o "wstrzymanie" decyzji nakazującej rozbiórkę podnosząc, że przeprowadzone konsultacje w Instytucie Energetyki – Pracowni Oddziaływań Środowiskowych i Ochrony Przeciwprzepięciowej wskazują na to, że budynek garażowy będzie mógł być użytkowany zgodnie z przeznaczeniem. Zostało przyjęte zlecenie do wykonania pomiarów i opinii. Zważyć przy tym należy, że z pism zakładu energetycznego (skierowanych do organu powiatowego i inwestora) wynika, iż dla uzgodnienia usytuowania przedmiotowego budynku konieczne było przedłożenie dokumentów tego obiektu wraz z inwentaryzacją linii napowietrznej, z uwzględnieniem interpretacji pomiarów pola elektromagnetycznego mogącego wystąpić na przedmiotowym terenie. Pomiary powinny zostać wykonane przez akredytowane laboratorium. Dokładne informacje dotyczące zawartości dokumentacji koniecznej do przedłożenia w celu zaopiniowania usytuowania obiektu w odległości mniejszej niż 15,0 m licząc w poziomie od skrajnego przewodu linii 110 kV (a taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie), zakład energetyczny zawarł w piśmie z dnia [...] marca 2015 r. (skierowanym do inwestora). Z treści ww. odwołania wynika więc, że skarżący podjął działania w celu skompletowania wymaganej od niego dokumentacji i zlecił wykonanie niezbędnych do osiągnięcia tego celu pomiarów (v. zlecenie załączone do odwołania). Powyższe zostało wadliwie ocenione przez organ odwoławczy jako niemające znaczenia w sprawie. Organ ten nie zapoznał się bowiem z całością (pozostającego w aktach organu I instancji) ww. pisma zakładu energetycznego z dnia [...] maja 2015 r., i błędnie przyjął, że zlecone przez inwestora pomiary nie są w sprawie potrzebne. W konsekwencji argumentacja tego organu podana w zaskarżonej decyzji a wskazująca na to, że organ administracji publicznej nie może wyręczać osoby uprawnionej do legalizacji (która to zachowuje się biernie), nie przystaje do stanu faktycznego sprawy. Nadto, i co istotne, organ ten, orzekając w sprawie nie wywiązał się z obowiązku uregulowanego w art. 10 § 1 k.p.a., a to uniemożliwiło skarżącemu przedłożenie w toku postępowania dokumentów niezbędnych do legalizacji obiektu. Wskazać przy tym trzeba, iż zgodnie z ww. art. 10 § 1, organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Organ odwoławczy z obowiązku tego się nie wywiązał. Przed wydaniem decyzji nie poinformował bowiem stron postępowania o przysługujących im uprawnieniach. W jednolitym orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że zarzut naruszenia postanowień art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się, co do tego i składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Na stronie stawiającej zarzut spoczywa ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy. W niniejszej sprawie naruszenie ww. przepisu Sąd wziął pod uwagę z urzędu (bo wprost przepis ten nie został podniesiony w skardze), ale (co wymaga podkreślenia) to skarżący załączając do skargi inwentaryzację architektoniczno-budowlaną budynku garażowego wraz z inwentaryzacją geodezyjną zagospodarowania działki nr [...] przy ul. [...] z października 2014 r. (wykonaną przez P.H.U. [...], projektant główny – mgr inż. M. F.), uzupełnioną o opinię z października 2015 r. Instytutu Energetyki - Instytut Badawczy, Pracownia Oddziaływań Środowiskowych i Ochrony Przeciwprzepięciowej w [...], dotyczącą możliwości usytuowania dwóch budynków (w tym przedmiotowego) na ww. działce nr [...], w sąsiedztwie dwutorowej linii napowietrznej 110 kV [...], [...] przy ul. [...], [...] oraz o pismo z dnia [...] listopada 2016 r. Spółki [...], nie wnoszące uwag do rozwiązania lokalizacji budynków gospodarczych na ww. działce o nr ew. [...] w rejonie napowietrznej linii 110 kV, wykazał, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem ww. art. 10 § 1 Kodeksu w stopniu istotnym. Naruszenie tego przepisu uniemożliwiło bowiem skarżącemu przedłożenie wymienionych dokumentów w toku postępowania, tj. przed wydaniem ostatecznej decyzji w sprawie, a to mogłoby w zasadniczy sposób (z uwagi na treść wskazanej opinii i pisma zakładu energetycznego), wpłynąć na końcowy wynik sprawy. W konsekwencji Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 10 § 1, a także – art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. Jednocześnie Sąd przyjął, że dla prawidłowego załatwienia sprawy, z poszanowaniem obowiązującej w postępowaniu administracyjnym zasady dwuinstancyjności (v. art. 15 k.p.a.), konieczne jest uchylenie nie tylko zaskarżonej decyzji, ale również decyzji ją poprzedzającej. W ponownie prowadzonym postępowaniu niezbędne jest bowiem ponowne przeanalizowanie sprawy i dokonanie oceny w kontekście art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ww. ustawy z 1974 r., a tym samym – wyjaśnienie kwestii dotyczącej możliwości legalizacji obiektu. Przy czym, wskazana analiza i ocena winna być dokonana z uwzględnieniem powyżej wymienionych (a załączonych do niniejszej skargi w trzech egzemplarzach) dokumentów, w tym ww. pisma Spółki [...] z dnia [...] listopada 2015 r. W tej sytuacji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na zasadzie art. 200 tej ustawy, biorąc pod uwagę wysokości wpisu od skargi i koszty zastępstwa prawnego.