VII SA/Wa 2999/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Smołucha, , Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant st. sekr. sąd. Sylwia Rosińska- Czaykowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie odstąpienia od nakładania obowiązków oddala skargę Przedmiotem rozpoznania jest skarga Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w W. (dalej: skarżąca, Spółdzielnia Mieszkaniowa) na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB, organ odwoławczy, organ II instancji) z [...] października 2018 r. Nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: PINB, organ I instancji) nr [...] z [...] maja 2018 r., orzekającej o odstąpieniu od nakładania na inwestora - Wspólnotę Mieszkaniową [...] w W. obowiązków wykonania określonych czynności lub robót budowlanych - w celu doprowadzenia robót budowlanych związanych z montażem szlabanu oraz 10 słupków blokujących na terenie działki nr [...] z obrębu [...] w W. do stanu zgodnego z prawem. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: W dniu 10 sierpnia 2016 r. do PINB wpłynął wniosek Spółdzielni Mieszkaniowej o przeprowadzenie kontroli robót budowlanych związanych z wydzieleniem drogi wewnętrznej poprzez posadowienie słupków wraz ze szlabanem na działce nr [...] z obrębu [...] w W.. W toku oględzin 14 września 2016 r. ustalono, że przedmiotowa działka znajduje się pomiędzy budynkami przy ul. [...] i [...]. Jest to droga dojazdowa (oznaczona jako "ślepa") wraz z chodnikiem do posesji przy ul. [...] oraz [...], z zamontowanym szlabanem od strony ul. [...]. W sierpniu 2016 r. Wspólnota Mieszkaniowa [...] (dalej: inwestor, Wspólnota Mieszkaniowa) zamontowała 6 słupków drogowych oraz doprowadziła instalację elektryczną do słupka montażowego do szlabanu. Działka nr [...] z obrębu [...] jest własnością Miasta [...], dzierżawiona przez inwestora w części obejmującej grunt o powierzchni 948,25 m² na podstawie umowy dzierżawy nr [...] z 13 maja 2016 r. Nieruchomość ta została wydzierżawiona z przeznaczeniem na potrzeby podwórza inwestora, z ograniczeniem ruchu pojazdów w postaci szlabanu. W toku oględzin okazano opracowanie "Stałej Organizacji Ruchu", zgłoszenie wykonania robót budowlanych polegających na montażu szlabanu oraz 10 słupków blokujących na terenie dzierżawionym z dnia 30 sierpnia 2016 r. oraz pisemną odpowiedź organu architektoniczno-budowlanego z 1 września 2016 r. z pouczeniem, iż na takie roboty nie jest wymagane zgłoszenie, ale inwestycja powinna być zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Organ I instancji decyzją z [...] listopada 2016 r. Nr [...] umorzył postępowanie administracyjne w sprawie przedmiotowych robót budowlanych. W uzasadnieniu tej decyzji wskazał, że z analizy uchwały nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2000 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu stacji metra "[...]" (dalej: m.p.z.p.) wynika, iż na terenie objętym planem dopuszcza się realizację ogrodzeń oraz że elementy małej architektury (pachołki, słupki) nie uważa się za ogrodzenie. Według m.p.z.p., powinien być zapewniony dojazd do działek [...], [...], [...] oraz części działki [...]. Z analizy dokumentów wynikało, że inwestycja nie zakłóca dojazdu do tych obszarów, a inwestor udostępnił Spółdzielni Mieszkaniowej [...] piloty do szlabanu. Zdaniem PINB nie było podstaw do prowadzenia postępowania w zakresie montażu szlabanu oraz 10 słupków blokujących, które są elementami ruchu drogowego. Sposób organizacji ruchu na terenach wewnętrznych służących m.in. obsłudze komunikacji okolicznych nieruchomości należy wyłącznie do zarządcy terenu. Na skutek odwołania wniesionego przez Spółdzielnię Mieszkaniową, WINB decyzją z [...] grudnia 2016 r. Nr [...] uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy wskazał, że ze szkicu będącego załącznikiem do umowy dzierżawy wynika, iż inwestor ma prawo do zamontowania szlabanu w taki sposób, aby umożliwić dostęp na teren podwórka (działka nr [...]) poprzez wjazd z ulicy [...] oraz montażu słupków w sposób umożliwiający wjazd samochodów na teren działki nr [...]. Należało więc ocenić, czy obecne usytuowanie szlabanu narusza przepisy obowiązującego m.p.z.p., w szczególności § 212. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 grudnia 2017 r. w sprawie VII SA/Wa 358/17 oddalił skargę Spółdzielni Mieszkaniowej na decyzję WINB z [...] grudnia 2016 r., przyznając rację organowi odwoławczemu, że sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona do umorzenia postępowania. Jednocześnie Sąd przyznał, że organ nadzoru budowlanego podejmuje działania w trybie art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm., zwanej dalej: P.b.) nawet jeśli roboty budowlane nie podlegają zgłoszeniu. W odniesieniu do przedmiotowej sprawy Sąd wskazał, że obowiązkiem organu nadzoru budowlanego I instancji było ustalenie, czy wykonane roboty budowlane są zgodne z przepisami obowiązującego m.p.z.p. rejonu stacji metra "[...]". Należało w szczególności ustalić zgodność z § 212 tego planu oraz czy usytuowanie szlabanu nie blokuje dostępu m.in. do budynków [...] i [...] od strony podwórza przez działkę nr [...], do której inwestor nie ma prawa dzierżawy. Ponownie rozpoznając sprawę PINB w dniu 7 marca 2018 r. przeprowadził oględziny na terenie działki nr [...], podczas których ustalono, że granice działki nr [...] wydzielone są żółtą linią. Narożnik działki nr [...] i nr [...] jest ścięty poprzez usytuowanie słupków w kierunku szlabanu. Słupki oraz szlaban nie utrudniają dojazdu na teren nieruchomości przy ul. [...]. Biorąc pod uwagę te ustalenia PINB uznał, że obecne usytuowanie szlabanu i słupków nie narusza przepisów m.p.z.p., a w szczególności § 212, w którym określono: "plan ustala zachowanie dojazdu do strony ul. [...] do działek [...], [...], [...] oraz części działki [...]". Decyzją z [...] maja 2018 r. Nr – [...], działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 i art. 83 ust. 1 P.b. oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., zwanej dalej: k.p.a.), orzekł o odstąpieniu od nakładania na inwestora obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia robót budowlanych, związanych z montażem szlabanu oraz 10 słupków blokujących na terenie działki nr [...] z obrębu [...] w W., do stanu zgodnego z prawem. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa, żądając uchylenia zaskarżonej decyzji i nakazanie rozbiórki szlabanu oraz 10 słupków blokujących na terenie działki nr [...]. Decyzji PINB zarzucono: 1. naruszenie przepisów procedury, tj.: - art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 7 k.p.c. i art. 77 § 1 k.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na nienależytym uzasadnieniu decyzji oraz jej wydaniu w oparciu o niepełny, nieodzwierciedlający istoty sprawy materiał dowodowy, co doprowadziło do wydania decyzji nieodpowiadającej obowiązującym przepisom prawa; - art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.) przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na pominięciu przy wydawaniu zaskarżonej decyzji oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 grudnia 2017 r., wydanego w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 358/17; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b. przez ich niezastosowanie, pomimo zaistnienia przesłanek do nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności celem doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; - § 212 m.p.z.p. przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na pominięciu przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, iż plan zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje na terenie działki nr [...] z obrębu [...] jakichkolwiek inwestycji, w tym w szczególności inwestycji polegających na wydzieleniu części działki i zlokalizowaniu na jej terenie szlabanów oraz słupków blokujących; - § 13 ust. 7 m.p.z.p. przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na pominięciu przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, iż plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza wyłącznie lokalizowanie ogrodzeń na granicy pomiędzy terenami wewnętrznych podwórek kwartałów a terenami ulic i placów, z wprowadzeniem pojazdów bramowych w miejscach wjazdów oznaczonych na rysunku planu, brak jest zaś podstaw do lokalizowania tego typu urządzeń wewnątrz kwartałów. WINB postanowieniem Nr [...] z [...] lipca 2018 r. zlecił PINB przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego poprzez dokonanie ponownych oględzin w celu dokładnego określenia stanu faktycznego sprawy, tj. ustalenia, czy podwórza budynków przy ul. [...] i [...] są połączone, tzn. czy z podwórza budynku przy ul. [...] jest możliwy dojazd do podwórza budynku przy ul. [...], a tym samym, czy wykonanie szlabanu i słupków na terenie działki nr [...] nie blokuje dojazdu do podwórza budynków nr [...] i [...] przez działkę nr [...]. W dniu 23 sierpnia 2018 r. PINB przeprowadził czynności kontrolne na terenie nieruchomości przy ul. [...] i [...] w W., podczas których dokonano pomiaru odległości od słupka drogowego w kolorze biało - czerwonym do najbliżej zaparkowanego samochodu przy stacji trafo. Odległość ta wynosi około 3,50 m, co umożliwia wyjazd z działki nr [...] na działkę nr [...] z obrębu [...]. Decyzją z [...] października 2018 r. Nr [...] WINB, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W jej uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności z trzykrotnie przeprowadzanych oględzin i "Stałej organizacji ruchu", wynika, iż przedmiotowe słupki oraz szlaban wykonane zostały w całości na terenie działki nr [...] w granicy z działką nr [...] i nie utrudniają wjazdu na posesję stanowiącą własność Spółdzielni Mieszkaniowej. Ponadto, wypełniając zalecenia zawarte w wyroku WSA w Warszawie z 8 grudnia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 358/17, organy nadzoru budowlanego przeprowadziły analizę m.p.z.p. uznając, że usytuowanie szlabanu zgodnie ze szkicem załączonym do umowy dzierżawy zapewnia swobodny dostęp na teren podwórza oraz do działki nr 71, a tym samym nie narusza § 212 m.p.z.p. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia przez inwestora zapisów § 13 ust. 7 m.p.z.p. WINB wskazał, że przepis ten reguluje tematykę ogrodzeń na granicy pomiędzy terenami wewnętrznymi podwórek kwartałów a terenami ulic i placów. Z jego treści - wbrew twierdzeniom skarżącej - nie wynika zakaz lokalizowania ogrodzeń i urządzeń bramowych wewnątrz kwartałów, tym bardziej, że w ust. 2 ww. przepisu wprost wskazano, iż dopuszcza się realizację ogrodzeń na terenach kwartałów. Ponadto WINB podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w treści decyzji nr [...] z [...] grudnia 2016 r., iż przedmiotowej inwestycji - ze względu na jej funkcję - nie można zakwalifikować jako ogrodzenia. Organ odwoławczy powołał się w tym zakresie na brak legalnej definicji ogrodzenia w ustawie Prawo budowlane, wyrok WSA w Gdańsku z 12 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 289/11 oraz definicję ogrodzenia w potocznym języku i stwierdził, że realizacja szlabanu oraz słupków nie przesądza o wykonaniu ogrodzenia, pomimo ograniczenia dostępu do części działki. W związku z powyższym WINB uznał, że wydanie decyzji o odstąpieniu od nakładania obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b., tj. wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem nie narusza przepisów prawa. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła skarżąca, żądając uchylenia decyzji organów obu instancji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 153 p.p.s.a. w sposób tożsamy jak w odwołaniu oraz: - art. 6, art. 7, art. 8 § 1 oraz art. 77 § 1 k.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na przeprowadzeniu postępowania dowodowego w sposób pobieżny, bez uwzględnienia wszystkich okoliczności sprawy, a także niebudzący zaufania do organów władzy publicznej, co w konsekwencji doprowadziło do niewyjaśnienia stanu faktycznego, tj.: zaniechanie wyjaśnienia, czy wykonanie szlabanu stoi w sprzeczności z m.p.z.p. oraz czy było sprzeczne z wymogami ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami; - art. 15 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na zaakceptowaniu przez organ II instancji rozstrzygnięcia, w którym organ I instancji bezpodstawnie orzekł o odstąpieniu od nałożenia na inwestora wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia robót budowlanych, polegających na montażu szlabanu oraz [...] słupków blokujących na terenie działki nr [...] z obrębu [...] w W., do stanu zgodnego z prawem; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tożsamych ze wskazanymi w odwołaniu, a nadto: - art. 39 ust. 1 P.b. w związku z art. 36 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez niezastosowanie polegające na pominięciu konsekwencji wynikających z tychże norm prawnych w związku z faktem, iż teren, na którym inwestor wykonał prace budowlane, został wpisany do rejestru zabytków jako układ urbanistyczny. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Pełnomocnik inwestora również wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu, wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie z powołanymi kryteriami Sąd uznał, że skarga Spółdzielni Mieszkaniowej nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd podziela ustalenia organów obu instancji w zakresie oceny, że w przedmiotowej sprawie nie zaistniały przesłanki do nałożenia na inwestora w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. obowiązku wykonania określonych czynności celem doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Zgodnie z art. 50 ust. 1 P.b. organ nadzoru budowlanego podejmuje działania zgodnie ze swoimi kompetencjami w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 P.b. (tj. dotyczące budowy bez pozwolenia lub zgłoszenia) w sytuacji prowadzenia robót budowlanych wykonywanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, jak również w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach. Tymi przepisami są m.in. przepisy planistyczne. Przedmiotowe roboty budowlane polegające na montażu szlabanu oraz 10 słupków blokujących na terenie działki nr [...] z obrębu [...] w W., chociaż zgłoszone przez inwestora do organu architektoniczno-budowlanego w dniu 30 sierpnia 2016 r., nie podlegają zgłoszeniu (por. pismo Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] Urzędu Miasta [...] z 1 września 2016 r.), z czym zgodził się WSA w sprawie VII SA/Wa 358/17. Stanowią one bowiem instalację urządzeń, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 15 P.b. w związku z art. 30 ust. 1 pkt 2 P.b. W takiej sytuacji rację mają organy orzekające, że wykonane roboty budowlane niewymagające zgłoszenia ani uzyskania pozwolenia na budowę podlegają ocenie w trybie art. 50-51 P.b. Z akt administracyjnych wynika, że działka nr [...] usytuowana jest wewnątrz zabudowy, pomiędzy budynkami [...] i [...]. Jest to droga dojazdowa wraz z chodnikami do ww. posesji, "ślepa", z zamontowanym szlabanem od strony ulicy Polnej oraz słupkami ustawionymi w granicy z nieruchomością [...]. Organy nadzoru budowlanego, w ocenie Sądu orzekającego, prawidłowo wykonały wytyczne WSA zawarte w ww. wyroku z 8 grudnia 2017 r., ponieważ za pomocą dodatkowych oględzin przeprowadzonych w dniach: 7 marca 2018 r. i 23 sierpnia 2018 r. ustaliły, że szlaban oraz słupki wygradzające teren działki nr [...] są usytuowane zgodnie z treścią umowy dzierżawy (wraz ze szkicem stanowiącym załącznik do umowy) zawartej 13 maja 2016 r. między inwestorem a Miastem [...] i nie utrudniają wjazdu na posesję przy ul. [...]. Narożnik, stanowiący styk działek nr [...] (podwórze dla nieruchomości [...] i [...]) oraz nr [...], został ścięty poprzez usytuowanie słupków w kierunku mocowania szlabanu (por. fotografie k. 125, k. 162 i k. 164 akt administracyjnych). Dokonano również pomiaru odległości od słupka do najbliżej zaparkowanego samochodu przy stacji trafo (vide: zdjęcie k. 162 akt administracyjnych), która wyniosła 3,50 m. Taka odległość umożliwia wyjazd od strony podwórza, tj. z działki nr [...] na działkę nr [...]. Usytuowanie szlabanu zgodnie ze szkicem załączonym do umowy dzierżawy zapewnia swobodny dostęp na teren podwórza oraz do działki nr [...]. Tym samym nie narusza § 212 m.p.z.p., z którego wynika, że plan ustala zachowanie dojazdu od strony ulicy Polnej do działek [...], [...], [...] oraz części działki [...]. (por. wyciąg z m.p.z.p. k. 15 i 13 akt administracyjnych). Zdaniem Sądu, ustanowienie przedmiotowej organizacji ruchu, tj. posadowienie szlabanu i słupków, ograniczyło możliwość parkowania samochodów nienależących do lokatorów Wspólnoty Mieszkaniowej, a jednocześnie nie uniemożliwiło dostępu z ulicy [...] lokatorom nieruchomości [...] i [...] do działki nr [...]. Tak więc został zachowany dojazd, o którym mowa w § 212 m.p.z.p., co nakazał badać WSA w Warszawie w wyroku o sygn. akt VII SA/Wa 358/17, a tym samym niezasadny jest zarzut skargi naruszenia tego przepisu planu przez jego niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenia art. 153 p.p.s.a. Poprzez dodatkowe oględziny w dniach: 7 marca 2018 r. i 23 sierpnia 2018 r. organ I instancji ustalił te okoliczności, które były jeszcze nieprecyzyjne, skutkujące uchyleniem pierwszej decyzji PINB przez organ odwoławczy. Nie znajduje więc uzasadnienia zarzut skarżącej, że organ I instancji nie wywiązał się z obowiązków nałożonych przez Sąd w ww. wyroku. Organy nadzoru budowlanego, zobowiązane do zbadania, czy wykonane roboty budowlane są zgodne z przepisami obowiązującego na tym terenie m.p.z.p., przeanalizowały również przepis § 13 ust. 7 planu, który dopuszcza wprowadzenie ogrodzeń na granicy pomiędzy terenami wewnętrznych podwórek kwartałów a terenami ulic i placów, z wprowadzeniem pojazdów bramowych w miejscach wjazdów oznaczonych na rysunku planu. Sąd podziela w tym zakresie wykładnię ww. przepisu dokonaną przez WINB, że z jego treści nie wynika – wbrew twierdzeniom skarżącej - zakaz lokalizowania ogrodzeń i urządzeń bramowych wewnątrz kwartałów, tym bardziej, że w ustępie 2 § 13 planu wprost wskazano, iż dopuszcza się realizację ogrodzeń na terenach kwartałów. Zarzut skargi naruszenia § 13 ust. 7 m.p.z.p. stanowi - w ocenie Sądu - jedynie polemikę z ustaleniami i wykładnią tego przepisu dokonaną przez WINB. Poza tym zasadne są wywody organu odwoławczego, że przedmiotowej inwestycji nie można zakwalifikować - ze względu na jej funkcję - jako ogrodzenia, którego definicji legalnej brakuje w P.b. (por. wyrok WSA w Gdańsku z 12 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 289/11, publ. Lex nr 1606478). Należy więc stosować w jego interpretacji definicję taką, jak w języku potocznym, co oznacza, że jest to konstrukcja taka jak: płot, siatka, mur, otaczająca jakieś miejsce, utrudniająca wejście na nie lub wyjście z niego, mająca na celu ochronę przed dostępem osób trzecich lub zwierząt niemających prawa wstępu (vide: Wikipedia). Z pewnością w świetle tej definicji ogrodzenia realizacja szlabanu oraz słupków nie przesądza o wykonaniu ogrodzenia, pomimo ograniczenia dostępu do części działki, przy czym przepis § 13 ust. 1 m.p.z.p. wprost nie uważa za ogrodzenie elementów małej architektury, takich jak: pachołki i słupki. Zatem wbrew zarzutom skargi – organy ustaliły, że wykonanie przez inwestora przedmiotowego szlabanu nie stoi w sprzeczności z m.p.z.p. W sytuacji więc braku przesłanek do nałożenia jakichkolwiek obowiązków na inwestora, wynikających z art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. w związku z art. 51 ust. 7 P.b., PINB prawidłowo orzekł jak w sentencji swojej decyzji, a WINB zaakceptował to stanowisko, nie naruszając art. 15 k.p.a. Zakończenie przedmiotowego postępowania merytoryczną decyzją negatywną, odmawiającą nałożenia obowiązków, w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest dopuszczalne na równi z formalną decyzją o umorzeniu postępowania (por. wyrok NSA z 30 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 519/15, publ. Lex nr 2248326). Niezasadny jest zarzut skargi naruszenia art. 39 ust. 1 P.b. w związku z art. 36 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2018 r. poz. 2067). W tym zakresie skarżąca dopiero w skardze zarzuciła, że teren, na którym inwestor wykonał przedmiotowe prace budowlane został wpisany do rejestru zabytków pod numerem [...] jako układ urbanistyczny (decyzja Konserwatora Zabytków [...] z lipca 1965 r., l.dz. [...]). W ocenie Sądu powyższa okoliczność nie ma znaczenia dla przedmiotowej sprawy, ponieważ zgodnie z art. 39 ust. 1 P.b. uzyskanie pozwolenia konserwatorskiego jest konieczne, ale tylko w sytuacji prowadzenia robót budowlanych przy zabytku przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Natomiast – jak wyżej wykazano – wykonanie prac związanych z posadowieniem szlabanu wraz ze słupkami blokującymi nie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Tym samym zbędne było uzyskanie pozwolenia konserwatorskiego. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że organy nadzoru budowlanego orzekające w tej sprawie prawidłowo ustaliły stan faktyczny, nie naruszając przepisów postępowania wskazanych w skardze, jak również dokonały prawidłowej wykładni prawa materialnego – stosownych przepisów P.b. oraz m.p.z.p. Ustalenia te Sąd uznał za kompletne, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji jasne i poddające się kontroli sądowej. Dlatego Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.