II OSK 519/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski Protokolant asystent sędziego Joanna Zięba - Gula po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 945/14 w sprawie ze skargi C. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od C. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na rzecz Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie kwotę 500 (słownie: pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 listopada 2014 r. o sygn. akt VII SA/Wa 945/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: "skarżąca") na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy zawiadomieniem z dnia [...] stycznia 2010 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych wykonanych w związku z remontem garażu wolnostojącego na nieruchomości przy ul. D. w W. Organ I instancji postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r., na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, wstrzymał prowadzenie robót budowlanych budynku garażowego oraz nałożył na inwestora K. K. obowiązek przedłożenia określonych dokumentów. Następnie, w związku z niewykonaniem obowiązków nałożonych w/w postanowieniem, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, nakazał K. K. dokonanie rozbiórki budynku garażowego usytuowanego na posesji przy ul. D. w W. W wyniku złożonego przez K. K. odwołania od tego rozstrzygnięcia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy decyzją z dnia [...] marca 2011r. uchylił własną decyzję z dnia [...] listopada 2010 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2011 r. uchylił decyzję z dnia [...] marca 2011 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Następnie Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. uchylił w całości decyzję z dnia [...] listopada 2010 r. oraz poprzedzające ją postanowienie z dnia [...] lipca 2010 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 grudnia 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 1941/11 oddalił skargę C. Sp. z o.o. na decyzję organu stopnia wojewódzkiego z dnia [...] czerwca 2011 r. Organ I instancji postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r. na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, nałożył na inwestora K. K. obowiązek przedłożenia oceny technicznej prawidłowości robót budowlanych zrealizowanych w związku z remontem budynku garażowego usytuowanego na terenie nieruchomości przy ul. D. w W. oraz zgodności przedmiotowych robót z obowiązującymi przepisami. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r. umorzył postępowanie zażaleniowe, dotyczące w/w postanowienia organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 4 grudnia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1223/12 uchylił postanowienie organu wojewódzkiego z dnia [...] marca 2012 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy z dnia [...] marca 2013 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] umorzył postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego w sprawie robót budowlanych polegających na remoncie budynku garażowego usytuowanego na terenie nieruchomości przy ul. D. w W. Odwołanie od w/w rozstrzygnięcie wniosła w ustawowym terminie C. sp. z o.o. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2014 r. nr [...], po rozpatrzeniu powyższego odwołania, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] stycznia 2014 r. Organ odwoławczy wskazał, że z ustaleń faktycznych dokonanych przez organy nadzoru budowlanego w przedmiotowej sprawie wynika, że w związku z przeprowadzonymi robotami budowlanymi nie powstał nowy obiekt budowlany, a roboty te obejmowały: wymianę konstrukcji dachowej, odbudowę ściany ceglanej tylnej naprzeciw wjazdu do garażu, likwidację okna frontowego z montażem okna nowego w ścianie bocznej, wymianę posadzki z PCV na gres, w związku z czym w sprawie nie znajduje zastosowania art. 48 Prawa budowlanego, a postępowanie administracyjne winno być prowadzone w trybie art. 50-51 tej ustawy w związku z przeprowadzonymi robotami budowlanymi w odniesieniu do przedmiotowego garażu. Organ, powołując się na ustalenia dokonane w trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu [...] maja 2013 r. i w dniu [...] grudnia 2013 r., stwierdził, że ustalenia kontrolne nie wskazują na konieczność wykonania jakichkolwiek dodatkowych robót budowlanych mających na celu ewentualne usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, co stanowi o braku podstaw do nałożenia na inwestora jakichkolwiek obowiązków określonych w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. W ocenie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zaistniała okoliczność do wydania rozstrzygnięcia w trybie art. 105 § 1 k.p.a. w przedmiotowej sprawie. W wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego organ nadzoru budowlanego stwierdził brak podstaw do wydania decyzji merytorycznej w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane, nakładającej na inwestora określone obowiązki. Organ I instancji prawidłowo uznał więc bezprzedmiotowość postępowania dotyczącego robót budowlanych polegających na remoncie budynku garażowego usytuowanego na terenie nieruchomości przy ul. D. w W. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Spółka C. Sp. z o.o., zarzucając naruszenie: 1) prawa materialnego – art. 51 Prawa budowlanego - przez błędną wykładnię, w taki sposób, że przyjęto iż brak jest podstaw do wydania merytorycznej decyzji nakładającej na inwestora określone obowiązki, 2) art. 7, art. 10 § 1, art. 61 § 4 i art. 77 § 1 k.p.a. - poprzez niewyjaśnienie okoliczności sprawy, w szczególności faktów wskazanych przez skarżącego w odwołaniu od decyzji z dnia [...] stycznia 2014 r., na podstawie której umorzono postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego. W odpowiedzi na skargę Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W zaskarżonym kasacyjnie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja i decyzja organu pierwszej instancji naruszają przepisy prawa. Powołując się na piśmiennictwo Sąd podniósł, że art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego ma zastosowanie w sytuacji, gdy roboty nie mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem (por. Prawo budowlane. Komentarz, red. Z. Niewiadomski, Warszawa 2009, s. 555-556). Wówczas organ nakazuje zaniechanie dalszych robót (co w stosunku do prac już wykonanych raczej nie znajduje zastosowania), rozbiórkę obiektu lub doprowadzenie do stanu poprzedniego. W takiej sytuacji wydana decyzja kończy postępowanie legalizacyjne w sposób negatywny. Jeżeli natomiast możliwe jest doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem, wówczas postępowanie legalizacyjne ma charakter dwuetapowy. W pierwszej kolejności organ wydaje decyzję w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt. 2 ustawy. Wydanie takiej decyzji winno już zatem być poprzedzone ustaleniami faktycznymi co do możliwości zalegalizowania samowoli. W opinii Sądu I instancji uznanie, że art. 51 Prawa budowlanego nie daje podstaw do kontynuowania postępowania legalizacyjnego przez organy z tego względu, że wykonane roboty są zgodne ze standardami i nie wymagają żadnych czynności ani robót, natomiast przepis art. 51 ust. 1 pkt. 2 nie pozwala wydać decyzji merytorycznej o odstąpieniu od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, w nieuzasadniony sposób promowałoby osoby prowadzące roboty samowolnie, choć zgodnie z wymaganiami sztuki budowlanej. Praktyka taka pozwalałaby na ominięcie długotrwałej nieraz procedury uzyskiwania pozwolenia czy dokonywania zgłoszenia w przekonaniu, że prawidłowo z technicznego punktu widzenia wykonane prace będą zaakceptowane, a postępowanie umorzone. Przesłankę do umorzenia stanowi bezprzedmiotowość postępowania, a za takie nie można uznać postępowania prowadzonego w stosunku do stwierdzonej samowoli budowlanej. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a., to brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. W ocenie Sądu w rozpatrywanej sprawie brak było podstaw do przyjęcia, że z tego względu, iż wykonane w warunkach samowoli budowlanej roboty są zgodne ze standardami i nie wymagają żadnych czynności ani robót, zachodzi bezprzedmiotowość postępowania legalizacyjnego. Ponadto Sąd podkreślił, że skarżąca spółka, na skutek informacji której organ podjął czynności wyjaśniające, a następnie wszczął z urzędu postępowanie, ma interes prawny w uzyskaniu merytorycznej decyzji w sprawie dotyczącej przedmiotowej samowoli budowlanej. Od powyższego rozstrzygnięcia skargę kasacyjną złożył, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego. Wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego. Wyrokowi z dnia 28 listopada 2014 r. zarzucił naruszenie: - art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego w związku z art. 105 § 1 k.p.a., poprzez stwierdzenie braku podstaw prawnych do wydania decyzji o umorzeniu postępowania toczonego na podstawie w/w przepisu w sytuacji gdy brak jest podstaw do wydania decyzji merytorycznej przewidzianej w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, tj. poprzez błędną jego wykładnię dotyczącą konieczności zakończenia postępowania toczonego w tym trybie decyzją merytoryczną; - art. 141 § 4 w związku z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", poprzez nie zamieszczenie w uzasadnieniu wystarczających wskazań co do dalszego postępowania organów w tej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Analizując zarzut naruszenia art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego w związku z art. 105 § 1 k.p.a., poprzez stwierdzenie braku podstaw prawnych do wydania decyzji o umorzeniu postępowania toczonego na podstawie w/w przepisu w sytuacji gdy brak jest podstaw do wydania decyzji merytorycznej przewidzianej w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, tj. poprzez błędną jego wykładnię dotyczącą konieczności zakończenia postępowania toczonego w tym trybie decyzją merytoryczną, zauważyć wypada, że w kwestii sposobu zakończenia postępowania naprawczego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowane były rozbieżne poglądy. Uznawano bowiem zarówno, że winno ono być zakończone decyzją merytoryczną, jak i decyzją formalną, umarzającą postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., gdyż brak jest w takim przypadku podstaw do rozstrzygania o istocie postępowania naprawczego i wydawania decyzji na podstawie art. 51 ustawy Prawo budowlane w przedmiocie nałożenia jakichkolwiek obowiązków na inwestora (por. np. wyroki NSA z dnia 26 kwietnia 2016 r. sygn. akt II OSK 2017/14; z dnia 3 kwietnia 2014 r. sygn. akt II OSK 2644/12; z dnia 13 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 138/11). W niniejszej sprawy jest poza sporem, że przedmiotowe roboty budowlane wykonane zostały w sposób prawidłowy i organ nadzoru budowlanego nie miał podstaw do wydawania decyzji nakładającej na inwestora jakichkolwiek obowiązków na podstawie art. 51 Prawa budowlanego. Zgodzić się należy ze skarżącym kasacyjnie organem, że wydanie decyzji merytorycznej o odstąpieniu od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności z art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, prowadzi w istocie do identycznego pod względem formalnym i prawnym skutku wykonanych robót, gdyż uzyskują one status legalnych, czy to ze względu na brak możliwości wydania rozstrzygnięcia merytorycznego (umorzenie postępowania), czy to poprzez wydanie decyzji stwierdzającej brak możliwości wydania nakazu wykonania czynności lub robót. Obie decyzje są zaskarżalne i mogą być zweryfikowane. Trudno też dopatrzyć się wyższości w jakimkolwiek względzie decyzji merytorycznej o odstąpieniu od nałożenia jakiegokolwiek obowiązku nad decyzją umorzeniową ze względu na brak przesłanek do wydania decyzji o takiej treści, bowiem obie są równoważne w swych skutkach dla stron postępowania. W tej sytuacji wydanie przez organ nadzoru budowlanego decyzji formalnej, umarzającej postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., nie może być uznane za naruszające prawo. Zasadny jest zatem podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego w związku z art. 105 § 1 k.p.a., gdyż organy administracyjne przepisów tych nie naruszyły, a więc Sąd I instancji wadliwie uznał, że doszło do ich naruszenia. Należy przy tym zauważyć, że również ekonomika postępowania przemawiała przeciwko uchylaniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji, skoro wydanie decyzji o odstąpieniu od nałożenia jakiegokolwiek obowiązku prowadziłoby w istocie do takich samych skutków dla stron postępowania jak decyzja umarzająca to postępowanie. Podzielić także należy stanowisko skarżącego kasacyjnie organu, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie zawarto wystarczających wskazań co do dalszego postępowania organów w tej sprawie, czym naruszono art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a. Sąd I instancji nie wskazał bowiem jakiej treści decyzją należy prawidłowo – jego zdaniem – zakończyć postępowanie w trybie art. 51 Prawa budowlanego. Domniemywać jedynie można z całokształtu uzasadnienia, że chodziło o wydanie decyzji o odstąpieniu od nałożenia jakiegokolwiek obowiązku. Powyższe uchybienie nie ma jednak wpływu na wynik sprawy wobec uznania zasadności pierwszego z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Mając na względzie powyższe stwierdzić trzeba, że podniesione w skardze kasacyjnej Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zarzuty mają uzasadnione podstawy, a istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. oraz art. 203 pkt 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.