VII SA/Wa 300/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, Protokolant spec. Agnieszka Wrzodak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi L. M. R. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia skargę oddala. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu zażalenia L. M. R. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...], odmawiające zawieszenia postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie wolnostojącego kiosku handlowego o powierzchni 18,65 m² oraz wysokości 2,5 m usytuowanego w pasie drogowym [...] w rejonie dworca [...]wzniesionego bez wymaganego pozwolenia - stwierdził niedopuszczalność zażalenia. W uzasadnieniu wskazał, że w dniu 20 sierpnia 2013r do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] wpłynął wniosek L. M. R. – właścicielki kiosku handlowego o zawieszenie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. prowadzonego postępowania dotyczącego przedmiotowego kiosku. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] działając na podstawie 97 § 1 pkt 4 k.p.a. odmówił zawieszenia postępowania pouczając o możliwości złożenia zażalenia. Organ odwoławczy rozpoznając zażalenie wskazał, że zgodnie z uregulowaniami zawartymi w Kodeksie postępowania administracyjnego na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi (art. 141 § 1 k.p.a.), a postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji (art. 142 k.p.a.). Stosownie do tych ogólnych zasad proceduralnych ustawodawca enumeratywnie wymienił w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego przypadki, kiedy na postanowienie wydane w I instancji służy prawo złożenia zażalenia do organu wyższego stopnia. Oznacza to, że zażalenie przysługuje tylko wówczas, gdy z przepisu wyraźnie wynika, że zażalenie jest dopuszczalne. W niniejszej sprawie zaskarżone przez L. M. R. zażalenie na postanowienie organu I instancji odmawiające zawieszenia postępowania administracyjnego zostało wydane na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., który pozostaje w związku z art. 101 § 3 k.p.a. W treści tego postanowienia zawarto pouczenie, że stronom służy na nie zażalenie w administracyjnym toku instancji do organu wyższego stopnia. Organ odwoławczy podkreślił, że art. 101 § 3 k.p.a. w brzmieniu nadanym mu nowelizacją Kodeksu postępowania administracyjnego, wprowadzoną ustawą z 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18), która weszła w życie w dniu 11.04.2011 r. stanowi, że: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie". Do daty nowelizacji przepis ten miał brzmienie: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie". Z tak skonstruowanej treści art. 101 § 3 k.p.a. (przed datą nowelizacji) wywodzono, że zażalenie przysługuje na wszystkie cztery rodzaje postanowień w przedmiocie zawieszenia postępowania, tj. na zawieszenie postępowania, odmowę zawieszenia postępowania, podjęcie zawieszonego postępowania i odmowę podjęcia zawieszonego postępowania. Z kolei treść obecnie obowiązującego art. 101 § 3 k.p.a. należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Użycie w art. 101 § 3 k.p.a. przez ustawodawcę sformułowań, iż zażalenie przysługuje "w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania" wskazuje, że celem było wprowadzenie możliwości zaskarżania jedynie postanowień tamujących bieg postępowania administracyjnego. Zaskarżeniu podlegają więc obecnie jedynie postanowienia negatywne, uniemożliwiające nadanie postępowaniu administracyjnemu dalszego biegu. Powyższe okoliczności przemawiają za stwierdzeniem, iż na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie przysługuje zażalenie. Jakkolwiek organ powiatowy w treści skarżonego postanowienia wskazał, że stronie przysługuje prawo zaskarżenia do organu wojewódzkiego, zaś skarżąca - stosując się do tego pouczenia - wniosła zażalenie na to postanowienie, to jednak należy mieć przede wszystkim na względzie, że nawet błędne pouczenie strony o możliwości wniesienia zażalenia nie tworzy samoistnie uprawnienia do zaskarżenia postanowienia organu I instancji. Decydujące znaczenie w tej mierze ma bowiem to, czy przepis prawa, na podstawie którego wydano postanowienie dopuszcza wniesienie na nie zażalenia. Skargę na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2013 r, Nr [...] wniosła L. M. R. domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...]. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł jej oddalenie podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oceniając zasadność skargi w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga nie jest zasadna i podlega oddaleniu bowiem zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów obowiązującego prawa. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego trafnie uznał, iż postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego, wydane na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w dniu [...] grudnia 2013r, Nr [...] jest niezaskarżalne. Zauważyć trzeba, iż zgodnie z art. 101 § 3 k.p.a. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy- Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), która weszła w życie 11 kwietnia 2011 r. (a, więc obowiązywała w dacie wydania zaskarżonego postanowienia ) "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie". Przed nowelizacją przepis powyższy brzmiał następująco: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie". W kontekście wskazanej zmiany unormowanie to należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje na postanowienie o zawieszeniu postępowania oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Za takim rozumieniem tego przepisu przemawia uzasadnienie rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z którego wynika, że ustawodawca wprost wykluczył zażalenie na podjęcie zawieszonego postępowania, motywując to możliwością oceny jego zasadności w ramach kontroli podjętego rozstrzygnięcia na skutek odwołania (i skargi do sądu), ten sam argument przemawia także za wykluczeniem zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Za wskazaną interpretacją przemawia także wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu. W uzasadnieniu wyroku z dnia 8 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2148/11 Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że istotą nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a. było pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Wobec powyższego stwierdzić należy, że skoro obowiązujące w dacie wydawania zaskarżonego postanowienia przepisy procedury administracyjnej nie przewidują samoistnego środka zaskarżenia dla postanowień o odmowie zawieszenia postępowania, to środek ten stronie nie przysługuje. W takim przypadku zastosowanie ma art. 134 k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Regulacja ta w myśl art. 144 k.p.a. ma odpowiednie zastosowanie do zażaleń. Podkreślić należy, że przepis art. 134 k.p.a. obliguje organ II instancji w pierwszej kolejności do badania dopuszczalności zażalenia. W świetle powyższych wywodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził, aby zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem prawa, a zatem stosownie do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), skargę oddalił.