VII SA/Wa 3007/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, , Sędzia WSA Tomasz Stawecki, Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.), Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2016 r. sprawy ze skargi S K i K K na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2015 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania nieważnościowego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz skarżących S K i K K kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Stan sprawy 1. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. znak [...], po rozpatrzeniu odwołania S i K K od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] umarzającej, wszczęte na wniosek S i K K, postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w [...] pozwolenia na dobudowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego do istniejącego budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w [...] - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa. 2. W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. umorzył, wszczęte na wniosek S i K K, postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w [...] pozwolenia na dobudowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego do istniejącego budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w [...]. Odwołanie od tej decyzji wnieśli S i K K. 3. W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przywołał art. 157 § 2 kpa, art. 28 kpa, art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane. Z ustaleń organu wynika, że wnioskodawcy legitymują się prawem odrębnej własności lokalu mieszkalnego nr [...] oraz przynależnej piwnicy, a także spółdzielczym własnościowym prawem do garażu murowanego, co wynika ze znajdującego się w aktach sprawy aktu notarialnego z dnia [...] grudnia 2006 r. oraz odpisu stosownej księgi wieczystej, usytuowanego w budynku położonym przy ul. [...] w [...], na działce nr ewid. [...], obj. stosowną księgą wieczystą, z którym to prawem związany jest udział [...] w nieruchomości wspólnej. Z dokumentów przedstawionych przez odwołujących się wynika, że lokal nr [...] znajduje się w drugiej klatce schodowej budynku, w jego środkowej części (inwentaryzacja budowlana - rys. nr 2), podobnie jak przynależna piwnica (inw. bud. - rys nr 3). Wskazany wyżej udział odnosi się do prawa użytkowania wieczystego gruntu, na którym znajduje się budynek oraz prawa współwłasności wszelkich części budynku i innych urządzeń, które służą do wspólnego użytku ogółu mieszkańców. Nieruchomość wspólną stanowi grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali - art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. Nr 80, poz. 903 z późn. zm.) w zw. z art. 27 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1222 z późn. zm.). Przede wszystkim do nieruchomości wspólnej należą te części budynku i grunt pod budynkiem, które są niezbędne do korzystania przez wszystkich właścicieli lokali. W ocenie organu, współwłasnością objęte są m. in. ściany nośne (w tym zewnętrzne), które w budynku wielolokalowym służą właścicielom kilku lokali oraz grunt, na którym posadowiony jest budynek. Organ stwierdził, że z projektu budowlanego wynika, że sporne zamierzenie inwestycyjne obejmuje dobudowę budynku wielomieszkaniowego do istniejącego budynku mieszkalnego, usytuowanego na działce nr ewid. [...] przy ul. [...]. Inwestycja ta została zaprojektowana jako obiekt budowlany samodzielny konstrukcyjnie, w żaden sposób nie związany z istniejącym budynkiem, co potwierdza zaprojektowana dylatacja o szerokości 10 cm wypełniona styropianem (rzut piwnicy - rys. nr 01, parteru - nr 02, kondygnacji powtarzalnej - nr 03, ostatniej kondygnacji - nr 04) oraz posiadający własne fundamenty (Obliczenia statyczne, pkt 3.Fundamenty; przekrój A-A; detale projektowe, detal B - rys. nr 13). Projektowana inwestycja dotyczy zatem wyłącznie części wspólnej nieruchomości (gruntu) i w żaden sposób nie będzie dotyczyła lokalu stanowiącego przedmiot odrębnej własności S i K K - nie będzie wpływała na możliwość swobodnego korzystania z lokalu, nie będzie "wymuszała" zmian związanych z funkcjonowaniem lokalu, wymogami technicznymi, przebudową lub inną ingerencją w substancję lokalu. Organ wskazał, że nie znalazł przepisów prawa materialnego mogących stanowić źródło interesu prawnego wnioskodawców, tj. norm prawnych wprowadzających ograniczenia w swobodnym korzystaniu z lokalu nr [...] oraz przynależnej piwnicy. Oceny tej nie zmienia argumentacja zawarta w piśmie S i K K z dnia [...] lipca 2015 r. wskazująca na "znaczne ograniczenie możliwości korzystania z dojazdu do lokalu, a sposób urządzenia i usytuowania miejsc parkingowych oraz budowy ogrodzenia na nieruchomości wspólnej (...) ogranicza korzystanie z nieruchomości wspólnej", ponieważ sporna inwestycja nie przewiduje realizacji ogrodzenia, a zatem argumentacja w tym zakresie wykracza poza granice sprawy; projekt budowlany przewiduje, w związku ze sporną inwestycją, poszerzenie istniejącego wjazdu od ulicy do 5,50 m, oraz częściowe poszerzenie istniejącego wzdłuż budynku chodnika do szerokości 2,00 m wraz z 10 nowymi miejscami parkingowymi dostępnymi z poszerzonego ciągu pieszo-jezdnego; pozostałe argumenty odnoszą się do stosunków spółdzielczych, pozostając bez wpływu na ocenę posiadania przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem organu, odwołujący się nie znajdują się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji, albowiem nie obejmuje ona części nieruchomości przeznaczonej do wyłącznego użytku przez wnioskodawców. Skoro organ pierwszej instancji nie mógł - w związku ze stwierdzoną bezprzedmiotowością o charakterze podmiotowym, wydać merytorycznego rozstrzygnięcia, pozbawionym usprawiedliwionych podstaw, zdaniem organu, jest zarzut naruszenia przez Wojewodę [...] art. 158 § 1 kpa. Ponadto, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ przytoczył stosowne orzecznictwo sądowo-administracyjne, i ustosunkował się do zarzutów podniesionych w odwołaniu przez S i K K. - 4. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli S K i K K. Skarżący zarzucili naruszenie: - przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 7 kpa, przez niepodjęcie wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w konsekwencji również do załatwienia sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli; 2) art. 8 kpa, przez jego niezastosowanie i prowadzenie postępowania w sposób naruszający zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, polegający na zastosowaniu mechanizmów powodujących iluzoryczne stosowanie prawa, nie uwzględniając przy tym zasad współżycia społecznego i dobra jednostki; 3) naruszenie art. 77 § 1 kpa, poprzez niewywiązanie się w sposób wyczerpujący z obowiązku zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego przedmiotowej sprawy; 4) naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 i 7 kpa, poprzez utrzymanie w mocy decyzji Wojewody [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania wszczętego na wniosek S i K K w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2007 r. która zatwierdza projekt budowlany i udziela Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w [...] pozwolenia na dobudowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] bez udziału ustawowo umocowanych uczestników postępowania; - przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: 5) art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. - oraz pominięcie w postępowaniu osób, które podobnie jak skarżący mają interes prawny bycia jego uczestnikami, w następstwie pominięcia dowodu z księgi wieczystej - - wnieśli o uchylenie zaskarżonego orzeczenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania. 5. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. II. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 6. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przez prawo należy rozumieć prawo materialne oraz przepisy postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), dalej "ppsa", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podkreślić należy, że sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, czyni to na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie zastępuje organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do kompetencji sądu należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach. 7. Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...]umarzającą, wszczęte na wniosek S i K K, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w [...] pozwolenia na dobudowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego do istniejącego budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w [...]. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał skargę za zasadną. 8. Wskazać należy, że w uzasadnieniu swojej decyzji Wojewoda [...] - działając jako organ pierwszej instancji, stwierdził, że umorzył postępowanie, ponieważ uznał, że wnioskodawcom nie przysługuje przymiot strony, więc postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wszczęte na wniosek podmiotu nieuprawnionego jest bezprzedmiotowe z przyczyn podmiotowych. Organ ten, odnosząc się do kwestii wyrażonej w powoływanej przez wnioskodawców uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r. II OPS 2/12 wyjaśnił, iż uchwała ta nie przesądza, kto może być stroną postępowania administracyjnego w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę na nieruchomościach wspólnych. Z uchwały tej wynika, że spółdzielnia mieszkaniowa nie może wykonywać samodzielnie czynności przekraczających zwykły zarząd nieruchomością wspólną. Jednakże stanowisko judykatury w tej kwestii nie jest jednoznaczne, ponieważ w uchwale z dnia 27 marca 2014 r. III CZP 122/13 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "Spółdzielnia mieszkaniowa może samodzielnie dokonywać czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu nieruchomością wspólną (art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych, tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 1222)". Organ wskazał również, że WSA w Poznaniu postanowieniem z dnia 6 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Po 1288/14 przedstawił składowi 7 sędziów NSA zagadnienie prawne w celu ponownego wyjaśnienia sporów co do interpretacji tego przepisu. Stwierdził, że z uwagi na ustalenie, iż wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony, postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji wszczęte na wniosek podmiotu nieuprawnionego jest bezprzedmiotowe z przyczyn podmiotowych, i w takiej sytuacji sprawa nie może być zakończona rozstrzygnięciem merytorycznym, tj. rozpatrującym pozytywnie lub negatywnie żądanie wnioskodawcy musi się skończyć rozstrzygnięciem o charakterze formalnym, jakim jest decyzja o umorzeniu postępowania. 9. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, i uznał, że Wojewoda [...] zasadnie umorzył postępowanie nieważnościowe, które zostało wszczęte na wniosek podmiotu niebędącego stroną, bowiem wzajemne stosunki między członkami spółdzielni mieszkaniowej a jej zarządem, regulują przepisy ustawy z dnia 16 września 1982 r. Prawo spółdzielcze (Dz. U. z 2013 r. poz. 1443 z późn. zm.), i jedynie w trybie tych przepisów poszczególni użytkownicy lokali mogą sprzeciwiać się działaniom organów spółdzielni oraz dochodzić swoich praw. Natomiast w relacjach z organami administracji publicznej lub innej władzy publicznej reprezentują ich uprawnione statutowo lub ustawowo organy spółdzielni. Organ przytoczył również stosowne orzecznictwo sądowo-administracyjne na poparcie swojego stanowiska. Stwierdzić jednakże należy, że zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego została wydana dnia [...] listopada 2015 rl, natomiast w dniu 19 października 2015 r. Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie II OPS 2/15, po rozpoznaniu zagadnienia prawnego przedstawionego przez WSA w Poznaniu postanowieniem z dnia 6 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Po 1288/14, w celu ponownego wyjaśnienia sporów co do interpretacji przepisu, podjął uchwałę w składzie siedmiu sędziów, w której wskazano, że "Spółdzielnia mieszkaniowa wykonująca zarząd nieruchomością wspólną stanowiącą współwłasność spółdzielni, na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1222 ze zm.), posiada tytuł prawny do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane, w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), w zakresie eksploatacji i utrzymania nieruchomości wspólnej." Uchwała ta jest powtórzeniem poprzednio zajmowanego przez NSA stanowiska wyrażonego w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r. II OPS 2/12. Uchwałą tą niniejszy skład orzekający jest związany, stosownie do art. 269 § 1 ppsa. Z uchwały tej wynika, że na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, zarząd spółdzielni ma prawo do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane, ale dotyczy to wyłącznie czynności nie przekraczających zwykłego zarządu. Gdy rodzaj robót budowlanych przekracza zakres zwykłego zarządu nieruchomością wspólną, spółdzielnia musi uzyskać zgodę wszystkich współwłaścicieli tej nieruchomości. W przypadku zaś ustalenia, że roboty przekraczają zakres zwykłego zarządu, nie można, zdaniem Sądu, odmówić skarżącym przymiotu strony w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 12 stycznia 2016 r. II OSK 1075/14 stwierdził, że "Spółdzielnia mieszkaniowa wykonująca zarząd nieruchomością wspólną stanowiącą współwłasność spółdzielni na podstawie art. 27 ust. 2 u.s.m. posiada tytuł prawny do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane, w rozumieniu art. 3 pkt 11 p.b., w zakresie eksploatacji i utrzymania nieruchomości wspólnej." (LEX nr 2033930). Niniejszy skład orzekający pogląd ten podziela w zupełności. 10. Wobec powyższego Sąd uznał, że rozstrzygnięcie organu jest przedwczesne. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni powyższe uwagi w zakresie interesu prawnego skarżących. 11. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy.