VII SA/Wa 301/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Jolanta Augustyniak-Pęczkowska po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi małoletniego W. K. reprezentowanego przez przedstawicieli ustawowych K. K. i P. K. oraz ze skargi K. K. i P. K. na czynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] w przedmiocie dokonania zmiany kwalifikacji niepożądanego odczynu poszczepiennego postanawia: odrzucić skargę. Małoletni W. K. reprezentowany przez przedstawicieli ustawowych K. K. i P. K. oraz K. K. i P. K. złożyli skargę na czynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] w przedmiocie dokonania zmiany kwalifikacji niepożądanego odczynu poszczepiennego. W uzasadnieniu skargi wskazali, że skarga została oparta na przepisie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) i dotyczyła czynności zmiany kwalifikacji niepożądanego odczynu poszczepiennego z poważnego na łagodny. Powyższej czynności zarzucili: 1. naruszenie art. 21 ust. 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi poprzez dokonanie zmiany kwalifikacji niepożądanego odczynu poszczepiennego w sytuacji, gdy to lekarz, który rozpoznaje niepożądany odczyn jest osobą wyłącznie uprawnioną do dokonania jego kwalifikacji, gdyż posiada wiedzę medyczną i to on dokonuje kwalifikacji i rozpoznania, 2. naruszenie art. 21 ust. 3 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi oraz § 5 Rozporządzenia Ministra Zdrowia w zw. z art. 21 ust. 8 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi poprzez uzupełnienie części V i VI formularza zgłoszenia przez podmiot do tego nieuprawniony, 3. naruszenie pkt I.2. Załącznika nr 1 do Rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie niepożądanych odczynów poszczepiennych oraz kryteriów ich rozpoznania z dnia 21 grudnia 2010 r. w zw. z § 2 Rozporządzenia Ministra Zdrowia w zw. z art. 21 ust. 8 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż rozpoznany u małoletniego W. K. niepożądany odczyn poszczepienny jest odczynem łagodnym, podczas gdy charakter występujących objawów, jak i ich kwalifikacja dokonana przez lekarza, który rozpoznał niepożądany odczyn poszczepienny wskazują na wystąpienie co najmniej poważnego niepożądanego odczynu poszczepiennego. Mając powyższe na uwadze wniesiono o uchylenie przez Sąd zaskarżonego aktu i uznanie, iż Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] jest obowiązany do uzupełnienia części V i VI formularza zgłoszenia niepożądanego odczynu poszczepiennego rozpoznanego u małoletniego W. K. i to zgodnie ze wskazaną przez lekarza, który rozpoznał niepożądany odczyn poszczepienny kwalifikacją odczynu, tj. jako "NOP poważny". Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie względnie oddalenie. Podniósł, że przedmiotowa skarga nie dotyczy aktów ani czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do odrzucenia skargi. Zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego określa art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, powoływanej w dalszej części jako p.p.s.a., zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996 i 1579), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Kognicja sądów administracyjnych może być kreowana także przez przepisy szczególne, co znajduje potwierdzenie w treści art. 3 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Podsumowując tę część rozważań należy wskazać, że aby w ogóle mogła być mowa o kontroli sądowoadministracyjnej, to przedmiotem skargi musi być działalność w prawnych formach określonych w art. 3 § 2 lub w przepisach szczególnych lub bezczynność, a działalność ta lub bezczynność musi być wykonywana przez organy administracji publicznej. Rozpoznając przedmiotową sprawę, Sąd uznał, iż skargę należało odrzucić. Sprawa, której dotyczy skarga nie mieści się bowiem we właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, określonej w art. 3 i 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jak wynika z akt sprawy, złożona przez skarżących skarga dotyczy czynności zmiany kwalifikacji niepożądanego odczynu poszczepiennego zaobserwowanego u małoletniego W. K. z poważnego na łagodny. Wskazać należy, że zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2016 r. poz. 1866 z późn.zm.), lekarz lub felczer, który podejrzewa lub rozpoznaje wystąpienie niepożądanego odczynu poszczepiennego, ma obowiązek w ciągu 24 godzin od powzięcia podejrzenia jego wystąpienia, zgłoszenia takiego przypadku do państwowego powiatowego inspektora sanitarnego właściwego dla miejsca powzięcia podejrzenia jego wystąpienia. Z powyższego przepisu wynika zatem, że zgłoszenie wystąpienia odczynu jest obligatoryjne w przypadku wystąpienia zdarzenia - rozpoznania wystąpienia niepożądanego odczynu poszczepiennego. Zgłoszenia dokonuje lekarz, bądź felczer do organu - powiatowego inspektora sanitarnego. Powyższe zgłoszenie jest zatem pismem, sporządzonym na druku określonym w przepisach rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 21 grudnia 2010 r. w sprawie niepożądanych odczynów poszczepiennych oraz kryteriów ich rozpoznawania - Dz.U. z 2010 r., Nr 254. poz.1711, skierowanym przez lekarza bądź felczera do właściwego powiatowego inspektora sanitarnego, informującym o określonym stanie faktycznym. W przypadku wystąpienia ciężkiego lub poważnego niepożądanego odczynu poszczepiennego właściwy państwowy powiatowy inspektor sanitarny, nie później niż po upływie godziny po powzięciu wiadomości, udostępnia informacje o fakcie wystąpienia takiego odczynu właściwemu państwowemu wojewódzkiemu inspektorowi sanitarnemu (§ 7 ust. 1 ww. rozporządzenia). Państwowy wojewódzki inspektor sanitarny, nie później niż po upływie godziny od powzięcia wiadomości, o której mowa w ust. 1, niezwłocznie udostępnia tę informację Głównemu Inspektorowi Sanitarnemu, wskazanej przez niego specjalistycznej jednostce i wojewódzkiemu inspektorowi farmaceutycznemu (§ 7 ust. 21 ww. rozporządzenia). Wskazane zgłoszenie nie jest zatem ani decyzją administracyjną, ani postanowieniem wydanym w postępowaniu administracyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a., ani żadnym z aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 5-7 p.p.s.a. Nie jest on także innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa z zakresu administracji publicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Z aktem lub czynnością w rozumieniu tego przepisu mamy do czynienia, gdy odnosi się on do zewnętrznych, konkretnie imiennie oznaczonych podmiotów, co do których organ administracji działa w sposób władczy poprzez stwierdzenie, ustalenie lub potwierdzenie uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa administracyjnego. Omawiane zgłoszenie nie jest kierowane do osoby zainteresowanej, nie jest skierowane na zewnątrz organów administracji publicznej (jego adresatem jest organ administracji), co bardzo ważne - nie ma charakteru władczego i nie wywołuje skutku w postaci potwierdzenia uprawnień lub nałożenia obowiązków na stronę, tj. nie rodzi praw, ani nie nakłada obowiązków (por. postanowienie WSA w Olsztynie z dnia 31 czerwca 2006 r., sygn. akt II SA/Ol 416/06; postanowienie WSA w Bydgoszczy z dnia 16 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Bd 467/11, dostępne na http://www. nsa.gov.pl). Zgłoszenie to ma charakter informująco - sprawozdawczy. Należy podzielić pogląd wyrażony w odpowiedzi na skargę, że celem zgłoszenia jest dążenie do zachowania kontroli i ewentualnego wyeliminowania negatywnych aspektów dokonywania szczepień ochronnych. W szczególności jego celem jest dążenie do wykrywania nowych, nietypowych i rzadkich odczynów, przeprowadzenie analizy znanych odczynów, ustalenie czynników ryzyka wystąpienia poszczególnych rodzajów odczynów, dokonanie identyfikacji rodzaju szczepionek generujących zwiększoną ilość niepożądanego odczynu poszczepiennego oraz przeprowadzenie monitorowania jakości nowo wprowadzanych szczepionek. Żądania określone w skardze nie stanowią podstawy do wszczęcia postępowania administracyjnego, które mogłoby się zakończyć wydaniem w sprawie decyzji ustalającej prawa czy też obowiązki dla zewnętrznych podmiotów (np. skarżących w niniejszej sprawie). Taki przedmiot skargi bez wątpliwości wskazuje, że w niniejszej sprawie nie można mówić o uzewnętrznieniu przejawu woli organu administracyjnego w państwie, wydanego na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego lub finansowego, o charakterze władczym i zewnętrznym, rozstrzygającym konkretną sprawę, indywidualnie określonej osoby fizycznej i prawnej w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne (por. uchwałę Izby Cywilnej i Administracji Sądu Najwyższego z dnia 5 lutego 1988 r. sygn. akt III AZP 1/88, publ. OSPiKA 1989, z. 3, poz. 59). A tylko właśnie uzewnętrznione wyrażenie woli organu spełniające podane warunki przesądzałoby o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Omawiane zgłoszenie bezpośrednio nie dotyczy praw i obowiązków samego zainteresowanego i z tych też względów nie jest kierowane do zainteresowanego, ale właściwego organu uczestniczącego w procesie monitorowania niepożądanego odczynu poszczepiennego. Tak samo jest ze zmianą kwalifikacji - nie jest ona adresowana do pacjenta. Nie istnieje żaden przepis prawa powszechnie obowiązującego, który przyznawałby stronie jakiekolwiek prawo w związku z wystąpieniem niepożądanego odczynu poszczepiennego, ani tym bardziej zmianą kwalifikacji niepożądanego odczynu poszczepiennego, która to czynność jest przedmiotem skargi. Na koniec należy również zauważyć, że przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie niepożądanych odczynów poszczepiennych oraz kryteriów ich rozpoznawania, przewidują tryb weryfikacji kwalifikacji, określonej w pkt IV przez zgłaszającego lekarza bądź felczera. Zmiana kwalifikacji jest uprawnieniem państwowego powiatowego inspektora sanitarnego. § 5 pkt 2 ww. rozporządzenia wskazuje, że pkt V i VI formularza wypełnia państwowy powiatowy inspektor sanitarny, a w formularzu zgłoszenia w pkt VI przewidziana jest możliwość weryfikacji kwalifikacji. Weryfikacji kwalifikacji dokonuje państwowy powiatowy inspektor sanitarny (upoważniony pracownik inspekcji sanitarnej) na podstawie analizy całokształtu materiału, w tym dalszego przebiegu występowania odczynu. W niniejszej sprawie jak wynika z akt nastąpił pełny powrót do zdrowia pacjenta w okresie do tygodnia od pojawienia się objawów i nastąpiła kontynuacja szczepień. Natomiast zaobserwowane objawy w opinii lekarzy specjalistów nie wynikały z zastosowania szczepionki, o czym świadczy treść pisma z dnia 19 sierpnia 2016 r. Osobną kwestią, która jednak również pozostaje poza kognicją sądów administracyjnych, jest kwestia prawidłowości trybu dokonanej zmiany kwalifikacji w niniejszej sprawie, w szczególności który z pracowników organu administracji może dokonać ww. zmiany i czy pracownik dokonujący zmiany kwalifikacji w niniejszej sprawie posiadał do tego upoważnienie. Kwestie te jednak powinny być zbadane w trybie administracyjnego nadzoru przez organ nadrzędny nad powiatowym inspektorem sanitarnym. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę jeżeli z innych przyczyn jej wniesienie jest niedopuszczalne. W tym stanie rzeczy, stosownie do art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., skargę należało odrzucić.