VII SA/Wa 3012/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Jarecka, Sędziowie sędzia WSA Ewa Machlejd, sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.), Protokolant spec. Agnieszka Wrzodak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 lipca 2015 r. sprawy ze skargi R. F. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej skargę oddala Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., zwanej dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania R. F. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2014 r. odmawiającej uchylenia ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2014 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej T. K., C. S. i P. S. pozwolenia na budowę trzech budynków mieszkalnych dwulokalowych w zabudowie szeregowej na terenie działki nr [...] położonej w obrębie nr [...] w L. - utrzymał w mocy ww. decyzję z dnia [...] września 2014 r. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] wskazał, że Starosta [...] decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., Nr [...] zatwierdził projekt budowlany oraz udzielił wskazanym inwestorom pozwolenia na budowę trzech budynków mieszkalnych dwulokalowych w zabudowie szeregowej na terenie działki nr [...] położonej w obrębie nr [...] w L.. Decyzja ta stała się ostateczną. Pismem z dnia [...] września 2014 r. skarżąca – R. F. złożyła wniosek o wznowienie postępowania w sprawie udzielonego pozwolenia zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. Wnioskodawczyni powołała się na przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wskazując, że jako strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Wskazała, że jest właścicielką działki sąsiedniej o nr [...] obr. [...], która znajduje się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji. Po ustaleniu zachowania terminu do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania, Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] września 2014 r. wszczął postępowanie a po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego co do przyczyny wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia w dniu [...] września 2014 r. wydał decyzję o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji z dnia [...] lipca 2014 r. W podstawie prawnej powołał art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Uznał, że skarżąca nie posiada interesu prawnego w żądaniu wznowienia postępowania. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji. Wskazał, że w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę są wyłącznie podmioty wymienione w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który to przepis stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a. Stosownie do przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są jedynie inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Zgodnie zaś z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Podkreślił, że skarżąca we wniosku o wznowienie nie wskazała żadnego konkretnego przepisu prawa, przewidującego ograniczenie w swobodnym korzystaniu z jej nieruchomości, które mogą być wprowadzone ze względu na powstanie w jej sąsiedztwie spornej inwestycji. Organ wskazał, że z projektu zagospodarowania terenu omawianej inwestycji wynika, że budynki mieszkalne o wysokości 8,78 m zaprojektowano w odległości 4,0 m od granicy działki ew. [...], której właścicielką jest skarżąca i ok. 19,50 m od budynku mieszkalnego usytuowanego na działce skarżącej. Przywołał treść § 2 ust. 1 i ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz.690 ze zm.) i stwierdził, że odległości wskazane w tym przepisie zostały zachowane podkreślając że dopiero usytuowanie budynku na działce w sposób, o którym mowa w ust. 2 i 3 , tj. mniejszych niż 4 m z otworami okiennymi i drzwiowymi i 3 m bez otworów okiennych i drzwiowych, powoduje objęcie sąsiedniej działki budowlanej obszarem oddziaływania. Organ zbadał również usytuowanie wydzielonych miejsc postojowych inwestycji w kontekście zapisów § 19 ust. 1 ww. rozporządzenia. Wskazał, że zgodnie z projektem zagospodarowania działki nr [...], zaprojektowanych zostało 6 miejsc postojowych w odległości ok. 25,5 m od granicy działki [...] i ponad 35 m od okien w budynku mieszkalnym usytuowanych na ww. działce, co pozostaje w zgodności z obowiązującymi przepisami i w żaden sposób nie powoduje objęcia działki [...] należącej do skarżącej obszarem oddziaływania. Podobna sytuacja odnosi się do miejsc utwardzonych na 3 pojemniki na odpady stałe, które usytuowane są w odległości ok. 27 m od granicy działki nr [...] i ok. 37 m od budynku mieszkalnego usytuowanego na tej działce. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła R. F. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2014 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy: - art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnej analizy wszystkich okoliczności sprawy, błędne ustalenie obszaru oddziaływania obiektu, brak szczegółowej analizy dokumentów projektowych z obowiązującymi przepisami prawa, a zwłaszcza z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz pominięcie podnoszonych zastrzeżeń, dotyczących negatywnego wpływu inwestycji na nieruchomości sąsiednie; - art. 6 i 8 k.p.a. poprzez prowadzenie przez oba organy administracji architektoniczno-budowlanej postępowania w sposób skutkujący utratą zaufania obywateli do organów administracji publicznej, w szczególności poprzez brak rzetelnej i wnikliwej oceny materiału zgromadzonego w sprawie, brak informacji na temat rzeczywistych zamierzeń inwestycyjnych na działce nr [...], nierówne traktowanie właścicieli nieruchomości poprzez faworyzowanie właścicieli działki nr [...] kosztem ograniczenia swobodnego korzystania z uprawnień właścicieli działek sąsiadujących; - art. 15 k.p.a. poprzez zaniechanie ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ II instancji i powtórzenie ustaleń poczynionych przez organ I instancji; - art. 10 k.p.a. poprzez umożliwienie czynnego udziału w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, pominięcie zgłaszanych wobec inwestycji niezgodności z postanowieniami miejscowego plany zagospodarowania przestrzennego; - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione i poprzestanie na przytoczeniu ustaleń poczynionych przez organ I instancji, co uniemożliwia dokonanie oceny legalności zaskarżonej decyzji; - art. 11 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi kierowały się oba organy administracji publicznej do zgłoszonych przez nią naruszeń mpzp oraz innych podnoszonych kwestii; - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji pomimo naruszenia przez Starostę [...] przepisów prawa. Zarzuciła także naruszenie przepisów prawa materialnego wskazując: - art. 3 pkt 20 w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego przez błędną wykładnię definicji obszaru oddziaływania obiektu skutkującą ograniczeniem zasięgu obszaru oddziaływania planowanej inwestycji tylko do terenu inwestycji, tj. do działki nr [...]; - art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w z zw. z art. 28 k.p.a. i art. 140 k.c. poprzez błędne przyjęcia, iż nie przysługuje jej status strony w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty [...] z dnia [...] lipca 2014 r. z uwagi na brak interesu prawnego; - art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę sprzecznej z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; - art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego przez jego niezastosowanie przy określaniu stron postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu skargi rozwijała wskazane wyżej zarzuty, zwłaszcza odnoszące się do wykazania niezgodności planowanej inwestycji z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 z 2002 r. poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Sąd nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2014 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] września 2014 r. odmawiającej uchylenia ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2014 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej T. K., C. S. i P. S. pozwolenia na budowę trzech budynków mieszkalnych dwulokalowych w zabudowie szeregowej na terenie działki nr [...] położonej w obrębie nr [...] w L.. Zatem przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja podjęta w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzwyczajnym wznowienia postępowania, umożliwiającym wzruszenie decyzji ostatecznych. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością wyliczoną wyczerpująco w przepisach prawa procesowego. Wszczęcie postępowania o wznowieniu postępowania rozpoczyna nowe postępowanie w stosunku do postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. W przedmiotowej sprawie, wniosek strony oparty był na przesłance wznowieniowej wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., termin na złożenie tego wniosku (art. 148 § 2 k.p.a.) został zachowany. W tej sytuacji organ winien wydać postanowienie o wznowieniu postępowania a następnie przeprowadzić postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz rozstrzygnięcia istoty sprawy i wydać jedną z decyzji, o których mowa w art. 151 k.p.a. Tak też uczynił wydając postanowienie o wznowieniu postępowania słusznie stwierdzając, że zachodzą przesłanki do wznowienia postępowania. Należy podkreślić, że wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania nie rozstrzyga samej sprawy wznowienia, lecz ją jedynie otwiera. Oznacza to, że badanie czy wniosek został złożony przez podmiot posiadający przymiot strony oraz czy strona nie brała bez swojej winy udziału w postępowaniu powinno mieć miejsce dopiero po wznowieniu postępowaniu. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 lutego 1998 r., sygn. akt II OSK 1981/06 (treść dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl) "w wypadku gdy wznowienie ma nastąpić z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., organ rozpatrując dopuszczalność wznowienia nie bada, czy podmiot wnoszący podanie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, gdyż kwestia ta staje się przedmiotem oceny i ustaleń w postępowaniu prowadzonym dopiero po wydaniu postanowienia, o jakim mowa w art. 149 § 2 k.p.a.". W konsekwencji przeprowadzonego postępowania organ prawidłowo ustalił w zaskarżonej decyzji, że nie zachodzi wskazywana przez skarżącą przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., bowiem nie ma ona przymiotu strony. W sytuacji, gdy składająca wniosek o wznowienie na podstawie prawnej wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. twierdzi, że przysługiwało jej przymiot strony postępowania, w którym została pominięta, to weryfikacja tych twierdzeń następuje w następnej fazie postępowania prowadzonej po wydaniu postanowienia o wszczęciu postępowania. Wyrazem ustalenia, że podanie wniósł podmiot nie będący stroną, będzie decyzja wydana na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. odmawiająca uchylenia decyzji dotychczasowej z powodu braku podstawy do wznowienia przewidzianej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. M. Jaśkowska i A. Wróbel, Komentarz do k.p.a., Zakamycze 2005, s. 882). Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O tym, czy określonemu podmiotowi przysługuje uprawnienie strony rozstrzygają przepisy prawa materialnego. W postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę przepisem takim jest art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane będący przepisem szczególnym wobec art. 28 k.p.a. Zawęża on pojęcie strony do inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego obszar oddziaływania obiektu jest terenem wyznaczonym w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Obszar ten musi być określany w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Tylko takie ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, które wynikają z konkretnego przepisu prawa dają podmiotom wymienionym w art. 28 ust. 2 ustawy prawo do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę. Innymi słowy włączenie danej nieruchomości do obszaru oddziaływania obiektu ma miejsce wówczas, gdy na podstawie konkretnych parametrów inwestycji będą się konkretyzować odpowiednie normy prawa materialnego, np. przepisy techniczno-budowlane, sanitarne czy ochrony środowiska, z których określony podmiot wywodzi swój interes prawny jako strona postępowania (wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 1398/10, (treść dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl) W sytuacji zatem, gdy z przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego wynikają dla inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem innych obiektów budowlanych, to tym samym właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy działek, na których posadowione są te obiekty, są stroną postępowania o pozwolenie na budowę. Do przepisów odrębnych w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego należą nie tylko przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowania, przepisy z zakresu ochrony środowiska oraz zagospodarowania przestrzennego, ale także przepisy prawa cywilnego w zakresie prawa własności. Wskazać również należy, że przez ograniczenie możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej należy rozumieć także utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem (por. wyroki NSA z dnia 8 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 1296/10, z dnia 28 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 208/06, z dnia 26 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 1613/11). Należy zatem podzielić stanowisko organu prawidłowo uzasadnione w zaskarżonej decyzji, że z racji usytuowania planowanej inwestycji względem działki skarżącej i budynku znajdującego się na tej działce, skarżącej nie przysługuje status strony w postępowaniu o udzieleniu pozwolenia na budowę, które chce wzruszyć w postępowaniu o wznowienie tego postępowania. Działka skarżącej z budynkiem usytuowanym na niej, nie znajduje się bowiem w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Odległość planowanej inwestycji od granicy działki i budynku usytuowanego na niej, wysokość inwestycji, usytuowanie miejsc parkingowych oraz miejsc na pojemniki na odpady stałe są potwierdzeniem, że planowana zabudowa nie będzie powodować ograniczeń w swobodnym korzystaniu z jej nieruchomości. Uciążliwości związane z samą budową czy też zmiana dotychczasowego status quo nie uzasadniają interesu prawnego. Skarżąca żądając wznowienia postępowania zakończonego udzieleniem pozwolenia na budowę kwestionuje samą budowę w sąsiedztwie swojej nieruchomości zapominając, że zgodnie z treścią art. 4 Prawa budowlanego, każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Aby kwestionować udzielone pozwolenie, nawet w sytuacji, gdy jest ono wydane niezgodnie z prawem trzeba wykazać się interesem prawnym. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać należy, że dotyczą one w przeważającej części nie samego rozstrzygnięcia zaskarżonego do Sądu, tj. odmowy uchylenia decyzji ze względu na brak interesu prawnego skarżącej w żądaniu wszczęcia postępowania, ale kwestionują prawidłowość udzielonego pozwolenia. Do tych zarzutów z oczywistych powodów Sąd nie mógł się zatem odnieść. Mając powyższe na względzie, Sąd działając na podstawie przepisów art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.