VII SA/Wa 302/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska, Sędzia WSA Tomasz Janeczko, Protokolant sekr. sąd. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta Miasta [...] na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] października 2017 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia wyjaśniającego wątpliwości co do treści decyzji oddala skargę Sygnatura akt VIISA/Wa 302/18 UZASADNIENIE [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w [...] postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r., na podstawie art. 113 § 2 K.p.a. wyjaśnił wątpliwości w treści decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] numer [...] z dnia [...] lutego 2003 r., w sprawie wpisania do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...] pod numerem [...] zespołu zabudowy dawnego [...] w [...] przy ulicy [...] - w ten sposób, że do rejestru zabytków wpisane zostały wymienione w decyzji budynki oraz nieruchomość gruntowa, działka o numerze [...], w granicach które zaznaczono w załączniku numer 2 do decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] lutego 2003 roku. W uzasadnieniu tego postanowienia organ wskazał, że właściciel obiektu [...] - Przedsiębiorstwo [...] z [...], zwrócił się z wnioskiem o zmianę decyzji z dnia [...] lutego 2003 r. w sprawie wpisania do rejestru zabytków nieruchomych [...] w [...] przy ulicy [...]. Zmiana ta polegać miała na zastąpieniu zdania: "Wpis do rejestru zabytków obejmuje wymienione budynki, położone na działce nr [...] ograniczonej ogrodzeniem - w granicach według rozgraniczeń naniesionych na mapce stanowiącej integralną część niniejszej decyzji", zdaniem: "Wpis do rejestru zabytków obejmuje wymienione budynki wraz z działką nr [...], ograniczoną ogrodzeniem - w granicach według rozgraniczeń naniesionych na mapce stanowiącej integralną część niniejszej decyzji". W ocenie organu z treści decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] lutego 2003 r. wynika, że do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...] wpisane zostały nie tylko wymienione w decyzji budynki i budowle, ale także teren ograniczony ogrodzeniem zaznaczony na mapce, stanowiącej załącznik do decyzji. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków uznał, że należy wyjaśnić w drodze postanowienia wydanego na podstawie art. 113 § 2 K.p.a., treść wskazanej decyzji w sprawie wpisania do rejestru zabytków zespołu dawnego [...] w [...], co w jego ocenie leży w interesie strony, jak i w interesie społecznym. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia [...] października 2017r., po wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] sierpnia 2012 r., wyjaśniającego wątpliwości w treści decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lutego 2003 r., w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2016 r., sygn. VII SA/Wa 234/16 - na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 z późn. zm.) oraz art. 17 pkt 2, art. 156 § 1 pkt 2 i art. 158 § 1 w zw. z art. 126 k.p.a., nie stwierdził nieważności postanowienia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] sierpnia 2012 r. W uzasadnieniu postanowienia Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wskazał, że decyzją z dnia [...] lutego 2003 r., [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków wpisał do rejestru zabytków zespół zabudowy dawnego [...] w [...] przy ul. [...], który tworzy 10 obiektów budowlanych. W decyzji tej stwierdzono, że wpis do rejestru zabytków obejmuje budynki położone na działce numer [...] ogrodzonej ogrodzeniem - w granicach według rozgraniczeń naniesionych na mapce stanowiącej integralną część tej decyzji. Pismem z dnia [...] października 2010 r., [...] zwrócił się do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o zmianę w trybie art. 155 Kpa, ww. decyzji z dnia [...] lutego 2003 r. Zmiana ta polegać miała na zastąpieniu zdania: "Wpis do rejestru zabytków obejmuje wymienione budynku położone na działce nr [...] ograniczonej ogrodzeniem - w granicach według rozgraniczeń naniesionych na mapie stanowiącej integralną część niniejszej decyzji", zdaniem: "Wpis do rejestru zabytków obejmuje wymienione budynki wraz z działką nr [...] ograniczoną ogrodzeniem - w granicach według rozgraniczeń naniesionych na mapie stanowiącej integralną część niniejszej decyzji". W notatce służbowej pracownika organu wojewódzkiego, z [...] sierpnia 2012 r. stwierdzono, iż nie jest możliwa zmiana treści tej decyzji w sposób żądany przez stronę i po telefonicznej konsultacji z pełnomocnikiem strony ustalono, iż [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w drodze postanowienie wydanego na podstawie art. 113 § 2 K.p.a., wyjaśni wątpliwości w treści ww. decyzji. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r., [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków wyjaśnił wątpliwości w treści decyzji z dnia [...] lutego 2003 r., wskazując, że do rejestru zabytków zostało wpisane 10 wymienionych w decyzji budynków oraz nieruchomość gruntowa, działka o numerze [...], w granicach zaznaczonych na załączniku nr 2 do ww. decyzji. W dniu [...] maja 2013 r. do organu pierwszej instancji wpłynęło zażalenie Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta Miasta [...] na postanowienie z dnia [...] sierpnia 2012 r. Podniesiono w nim, że Prezydent Miasta [...] w dniu [...] maja 2013 r. otrzymał kserokopię postanowienia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Postępowanie przeprowadzone zostało z pominięciem strony - tj. Prezydenta Miasta [...], wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, reprezentującego Skarb Państwa jako właściciela gruntu. Prezydent Miasta [...] wyraził pogląd, iż wpis do rejestru zabytków kompleksu budynków nie przesadza o tym, że nieruchomość gruntowa jest również nieruchomością zabytkową. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r., Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego stwierdził niedopuszczalność zażalenia. Następnie w dniu [...] września 2014 r., strony zostały zawiadomione o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] sierpnia 2012 r. W toku postępowania nadzwyczajnego, wpłynęło pismo Prezydenta Miasta [...], w którym podniesiono, że w sposób niedopuszczalny rozszerzono zakres decyzji z dnia [...] lutego 2003 r. stwierdzając, że do rejestru zabytków wpisany jest także grunt, tj. dawna działka nr [...]. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015r., stwierdził nieważność postanowienia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] sierpnia 2012 r., wyjaśniającego wątpliwości w treści decyzji z dnia [...] lutego 2003 r., wpisującej do rejestru zespól zabudowy dawnego [...] w [...]. Uzasadniając stanowisko organ nadzorczy stwierdził, że "organ pierwszej instancji, wydając zaskarżone postanowienie przekroczył uprawnienie wynikające z treści przepisu art. 113 § 2 Kpa, powodując uzupełnienie merytoryczne wyjaśnianej decyzji. Uzupełnienie polegało na wskazaniu, że wpis do rejestru zabytków, tj. wpis o charakterze indywidualnym, oprócz budynków, obejmuje także działkę nr [...]". Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wniósł [...], zarzucając zaskarżonemu postanowieniu: naruszenie art. 113 § 2 Kpa "poprzez przyjęcie, że [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków uzupełnił decyzję, podczas gdy wyjaśnił tylko wątpliwości, naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa poprzez przyjęcie, że nastąpiło rażące naruszenie prawa. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia [...] listopada 2015 r., utrzymał w mocy swoje postanowienie z dnia [...] czerwca 2015 r. Skargę na ww. postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 1 grudnia 2016 r., sygn. VII SA/Wa 234/16, uchylił oba postanowienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że sprawa nie jest jednoznaczna jeśli chodzi o właściwe odczytanie treści decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lutego 2003 r., w sprawie wpisania do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...] zespołu zabudowy dawnego [...] w [...] przy ul. [...]. Rozpatrując sprawę organ winien był rozważyć jaka forma ochrony została ustanowiona ww. decyzją. Granice ochrony konserwatorskiej na załączniku graficznym do decyzji przebiegają po obrysach 10 budynków oraz granicach działki ewidencyjnej nr [...]. Sąd stwierdził, że uznając nawet, iż kontrolowane postanowienie naruszało prawo, należało w dalszej kolejności ocenić, czy skutki, które wywołuje postanowienie, są nie do pogodzenia z wymaganiami praworządności. W tym obszarze organ nie poczynił żadnych rozważań. Po tym wyroku Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego ponowne rozpatrzył sprawę stwierdzenia nieważności postanowienia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] sierpnia 2012 r., wyjaśniającego wątpliwości w treści decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lutego 2003 r., w sprawie wpisania do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...] zespołu zabudowy dawnego [...] w [...] przy ul. [...]. Organ nadzorczy wskazał również, że związany jest ww. wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Dokonując analizy badanego postanowienia stwierdził, iż wydane zostało na podstawie art. 113 § 2 Kpa. Przepis ten stanowi, że organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości co do treści decyzji. Celem instytucji wymienionej we wskazanym przepisie jest jak przyjęto w orzecznictwie i doktrynie, usunięcie niejasności co do treści decyzji, w szczególności wtedy gdy, jest ona niejednoznaczna na skutek użytych w niej ogólnych sformułowań lub zastosowanych skrótów względnie dotknięta zawiłością utrudniającą ustalenie sensu rozstrzygnięcia. Wyjaśnienie wątpliwości nie może prowadzić do nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego, ani powodować zmiany merytorycznej rozstrzygnięcia, przykładowo przez jego uzupełnienie. Nie może również, co jest oczywiste, pozostawać w sprzeczności z treścią rozstrzygnięcia, z osnową decyzji. Poza tym wykładni w trybie art. 113 § 2 Kpa nie wolno dokonywać w oparciu o nowe dowody i nowe ustalenia. Konstrukcja prawna, o której stanowi art. 113 § 2 Kpa ograniczona jest tylko do wyjaśnienia stronie zgłoszonych wątpliwości odnoszących się do użytych w decyzji, tj. w jej rozstrzygnięciu i uzasadnieniu wyrażeń, czy niejasnych sformułowań. Przedmiotem wyjaśnienia była decyzja z dnia [...] lutego 2003 r., o wpisie zabytku do rejestru. Decyzja została wydana przed datą wejścia w życie obecnie obowiązującej ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, jednakże, zgodnie z art. 140 ust. 1 tej ustawy, decyzje ostateczne wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury (Dz. U. z 1999 r. Nr 98, poz. 1150, z późn. zm.) zachowują ważność. Ponadto, zgodnie z art. 142 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, dobra kultury uznane za zabytek na podstawie rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 6 marca 1928 r. o opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 29, poz. 265, z późn. zm.), a także wpisane do rejestru na podstawie ustawy o ochronie dóbr kultury, stają się zabytkami wpisanymi do rejestru w rozumieniu niniejszej ustawy. Decyzja [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lutego 2003 r., wpisująca do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...] zespól zabudowy dawnego [...] w [...], została wydana na podstawie art. 13 ust. 1 i art. 14 ust. 1 a także art. 5 pkt 6 ustawy o ochronie dóbr kultury. Zgodnie z pierwszym z tych przepisów, wojewódzki konserwator zabytków prowadził rejestr zabytków znajdujących się na terenie województwa. Przepis art. 14 ust. 1 stanowił natomiast, że dobra kultury nieruchome, ruchome oraz kolekcje wpisuje się do rejestru zabytków na podstawie decyzji: 1) wojewódzkiego konserwatora zabytków, wydanej z urzędu lub na wniosek właściciela dobra kultury, jego użytkownika, bądź właściwego organu powiatu lub gminy, 2) ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego. Przepis art. 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wskazywał w sposób niewyczerpujący, obiekty i obszary, które mogły być przedmiotem ochrony pod względem rzeczowym. W podstawie prawnej przedmiotowej decyzji wskazano punkt 6 tego artykułu, zgodnie z którym przedmiotem takim mogły być obiekty techniki i kultury materialnej, w szczególności takie, jak stare kopalnie, huty, warsztaty, budowle, konstrukcje i urządzenia. Z treści tego przepisu wynika, że zabytki techniki mogły mieć zarówno charakter indywidualny, jak i złożony. W drugim z wymienionych przypadków, zabytki mogły składać się z wielu budynków, budowli, urządzeń, konstrukcji, itp. Ten złożony charakter dotyczył nie tylko zabytków techniki, ale także innych zabytków, w szczególności obiektów budowlanych, które, zgodnie z art. 5 pkt 1, mogły podlegać ochronie jako pojedyncze dzieła urbanistyki i architektury, a także jako elementy układów urbanistycznych czy ruralistycznych albo zespołów budowlanych. Rozróżnienie na zabytki złożone i indywidualne jako przedmioty ochrony konserwatorskiej znalazło wyraz w przepisach obecnie obowiązującej ustawy o ochronie zabytków i opiece na zabytkami. W szczególności, zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b, c i e, ochronie i opiece podlegają, bez względu na stan zachowania, zabytki nieruchome będące, zarówno układami urbanistycznymi, ruralistycznymi i zespołami budowlanymi, jak i dziełami architektury i budownictwa, a także obiektami techniki, a zwłaszcza kopalniami, hutami, elektrowniami i innymi zakładami przemysłowymi. W art. 3 pkt 12 zdefiniowano historyczny układ urbanistyczny, przez który należy rozumieć przestrzenne założenie miejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg. Przepis punktu 13 tego artykułu zawiera natomiast definicję ustawową historycznego zespołu budowlanego, rozumianego jako powiązaną przestrzennie grupę budynków wyodrębnioną ze względu na formę architektoniczną. Ponadto, z art. 9 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wynika, że wpis do rejestru historycznego układu urbanistycznego, ruralistycznego lub historycznego zespołu budowlanego nie wyłącza możliwości wydania decyzji o wpisie do rejestru wchodzących w skład tych układów lub zespołu zabytków nieruchomych. Przepisy obecnie obowiązujące należy brać pod uwagę przy dokonywaniu wykładni decyzji wydanych w okresie obowiązywania uchylonej już ustawy o ochronie dóbr kultury. Na mocy ww. decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków do rejestru zabytków wpisano zabytek techniki, w rozumieniu zarówno obowiązującego wówczas art. 5 pkt 6 ustawy o ochronie dóbr kultury, jak i art. 6 pkt 1 lit. e ustawy o ochronie zabytków i opiece na zabytkami. Przedmiotowy [...], stanowi również zespół budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 13 ustawy o ochronie zabytków i opiece na zabytkami i jako taki został wpisany do rejestru zabytków. Na mocy decyzji do rejestru zabytków zostały także wpisane indywidualnie wskazane budynki tworzące zespół. Przemawia za tym zawarte w decyzji stwierdzenie, że wpis do rejestru zabytków obejmuje wymienione budynki, położone na działce nr [...], ograniczonej ogrodzeniem, w granicach według rozgraniczeń naniesionych na mapce stanowiącej integralną część niniejszej decyzji. Odnosząc się do wpisu do rejestru zabytków nieruchomości gruntowej, stanowiącej działkę nr ew. [...], organ wyjaśnił, że w decyzji z dnia [...] lutego 2003 r., o działce tej, mowa jest nie tylko jako o miejscu położenia budynków. W rozstrzygnięciu podkreślono fakt ograniczenia działki ogrodzeniem. Ponadto, działki dotyczy także stwierdzenie o dokonaniu wpisu "w granicach według rozgraniczeń" uwidocznionych na mapie. Potwierdza to załącznik graficzny, na którym linią, stanowiącą zgodnie z legendą granice ochrony konserwatorskiej, obwiedzione są nie tylko budynki, ale także granice działki. Z uwagi na tożsamość sformułowań użytych w odniesieniu do budynków jak i w odniesieniu do działki uznał, że budynki i nieruchomość gruntowa są objęte wpisem do rejestru zabytków w takim samym zakresie. Dlatego postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] sierpnia 2012 r., wyjaśniające wątpliwości w treści decyzji z dnia [...] lutego 2003 r., w sprawie wpisania do rejestru zabytków, nie narusza prawa. Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta Miasta [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] października 2017 r. Skarżący zarzucił naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie; - ewentualnie naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że postanowienie z dnia [...] sierpnia 2012 r., wydane zostało w sposób nienaruszający rażąco prawa - w szczególności art. 6-10 oraz 14 i 125 § 1 k.p.a. - naruszenie art. 113 § 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że postanowienie z dnia [...] sierpnia 2012 r., nie dokonało uzupełnienia decyzji z dnia [...] lutego 2003 r., a co za tym idzie, że nie spowodowało merytorycznej zmiany decyzji. Skarżący domagał się uchylenia zaskarżonego postanowienia. W uzasadnienie wskazał, że postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków dokonał wyjaśnienia wydanej przez siebie decyzji z [...] lutego 2003 r. wskazując, że do rejestru zabytków zostało wpisane 10 wymienionych budynków oraz nieruchomość gruntowa - działka o numerze [...], w granicach zaznaczonych na załączniku nr 2 do decyzji. Jako podstawę prawną postanowienia organ wskazał art. 113 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 113 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego - Organ, który wydal decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości co do treści decyzji. Jednak żadna ze stron nie wnosiła o wydanie postanowienia w przedmiocie wyjaśnienia treści rzeczonej decyzji. Użytkownik wieczysty, wystąpił do organu nie z wnioskiem o wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji, ale z wnioskiem o zmianę decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. Już z tego powodu postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] sierpnia 2012 r. powinno zostać uznane za nieważne. Nie jest zrozumiały tryb w jakim [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków "po telefonicznej konsultacji z pełnomocnikiem strony" ustalił, że w odpowiedzi na wniosek o zmianę w trybie art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego decyzji, w drodze postanowienia wydanego na podstawie art. 113 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego wyjaśni wątpliwości w treści decyzji. Postępowanie wszczęte przez organ w sposób przedstawiony powyżej odbyło się z całkowitym pominięciem Skarbu Państwa, będącego jego stroną. Postanowienie doręczone zostało wyłącznie pełnomocnikowi użytkownika wieczystego. Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta Miasta [...], w ogóle nie był informowany, nie mógł przedstawić swojego stanowiska, ani zapoznać się z aktami sprawy przed wydaniem rozstrzygnięcia kończącego sprawę. Działanie organu rażąco uchybiało podstawowym zasadom postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 6 - 10 k.p.a., w szczególności zaś zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu. Nastąpiło także rażące naruszenie art. 113 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Postanowienie dokonuje rozszerzenia zakresu decyzji z dnia [...] lutego 2003 r., gdyż wskazuje w sposób jednoznaczny, że do rejestru zabytków wpisany jest także grunt tj. dawna działka [...]. Wyjaśnienie wątpliwości, co do treści decyzji konieczne jest wtedy, gdy "jest ona niejednoznaczna lub dotknięta zawiłością utrudniającą ustalenie sensu rozstrzygnięcia sprawy (...). Postępowanie wyjaśniające w zakresie przedmiotu wpisu do rejestru zabytków, zostało wszczęte w związku z toczącymi się przed Sądem Rejonowym w [...] oraz Sądem Okręgowym w [...] postępowaniami odwoławczymi od aktualizacji opłaty rocznej przeprowadzonej w 2009 r. i obejmującej m.in. teren przy ul.[...] składający się z działek nr [...],[...],[...], [...], [...],[...] (przed podziałem działka nr [...]). Użytkownik wieczysty w przedmiotowych postępowaniach zakwestionował wycenę gruntu oraz nie udzielenie mu 50% bonifikaty od opłaty rocznej. Zgodnie z art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - "Ustalone, zgodnie z art. 72 ust. 2 i 3 pkt 5, opłaty z tytułu użytkowania wieczystego obniża się o 50 %, jeżeli nieruchomość gruntowa została wpisana do rejestru zabytków. Wpis do rejestru zabytków całego kompleksu budynków, nie przesądza, że nieruchomość gruntowa stanowi nieruchomość zabytkową, w związku z tym nie ma podstawy udzielenia bonifikaty z tytułu opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: "p.p.s.a."). W rozpatrywanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie występują. Skarga nie jest zasadna. Badane w trybie nieważności postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r., zostało wydane na podstawie art. 113 § 2 Kpa. Przepis ten stanowi, że organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości co do treści decyzji. Celem instytucji wymienionej we wskazanym przepisie jest jak przyjmuje się w orzecznictwie i doktrynie, usunięcie niejasności co do treści decyzji, w szczególności wtedy gdy, jest ona niejednoznaczna na skutek użytych w niej ogólnych sformułowań lub zastosowanych skrótów względnie dotknięta zawiłością utrudniającą ustalenie sensu rozstrzygnięcia. Wyjaśnienie wątpliwości nie może prowadzić do nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego, ani powodować zmiany merytorycznej rozstrzygnięcia. Nie może również, pozostawać w sprzeczności z treścią rozstrzygnięcia, z osnową decyzji. Wykładni w trybie art. 113 § 2 K.p.a. nie wolno dokonywać w oparciu o nowe dowody i nowe ustalenia. Przedmiotem wyjaśnienia w niniejszej sprawie była decyzja [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] numer [...] z dnia [...] lutego 2003 r., w sprawie wpisania do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...] pod numerem [...] zespołu zabudowy dawnego [...] w [...] przy ulicy [...]. Decyzja ta została wydana przed datą wejścia w życie obecnie obowiązującej ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, jednakże, zgodnie z art. 140 ust. 1 tej ustawy, decyzje ostateczne wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury (Dz. U. z 1999 r. Nr 98, poz. 1150, z późn. zm.) zachowują ważność. W podstawie prawnej ww. decyzji wskazano art. 13 ust. 1, art. 14 ust. 1, a także art. 5 pkt 6 ustawy o ochronie dóbr kultury. Zgodnie z art. 13 ust. 1 tej ustawy wojewódzki konserwator zabytków prowadził rejestr zabytków znajdujących się na terenie województwa. Przepis art. 14 ust. 1 stanowił natomiast, że dobra kultury nieruchome, ruchome oraz kolekcje wpisuje się do rejestru zabytków na podstawie decyzji: wojewódzkiego konserwatora zabytków, wydanej z urzędu lub na wniosek właściciela dobra kultury, jego użytkownika, bądź właściwego organu powiatu lub gminy, ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego. Przepis art. 5 ustawy o ochronie dóbr kultury wskazywał w sposób niewyczerpujący, obiekty i obszary, które mogły być przedmiotem ochrony pod względem rzeczowym. Stosownie do pkt 6 tego artykułu, przedmiotem takim mogły być obiekty techniki i kultury materialnej, w szczególności takie, jak stare kopalnie, huty, warsztaty, budowle, konstrukcje i urządzenia. Zatem zabytki techniki mogły mieć zarówno charakter indywidualny, jak i złożony. Złożony charakter dotyczył nie tylko zabytków techniki, ale także innych zabytków, w szczególności obiektów budowlanych, które, zgodnie z art. 5 pkt 1, mogły podlegać ochronie jako pojedyncze dzieła urbanistyki i architektury, a także jako elementy układów urbanistycznych czy ruralistycznych albo zespołów budowlanych. Rozróżnienie na zabytki złożone i indywidualne jako przedmioty ochrony konserwatorskiej znalazło wyraz w przepisach obecnie obowiązującej ustawy ochronie zabytków i opiece na zabytkami. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b, c i e, ochronie i opiece podlegają, bez względu na stan zachowania, zabytki nieruchome będące, zarówno układami urbanistycznymi, ruralistycznymi i zespołami budowlanymi, jak i dziełami architektury i budownictwa, a także obiektami techniki, a zwłaszcza kopalniami, hutami, elektrowniami i innymi zakładami przemysłowymi. W art. 3 pkt 12 zdefiniowano historyczny układ urbanistyczny, przez który należy rozumieć przestrzenne założenie miejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg. Przepis punktu 13 tego artykułu zawiera natomiast definicję ustawową historycznego zespołu budowlanego, rozumianego jako powiązaną przestrzennie grupę budynków wyodrębnioną ze względu na formę architektoniczną. Ponadto, z art. 9 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wynika, że wpis do rejestru historycznego układu urbanistycznego, ruralistycznego lub historycznego zespołu budowlanego nie wyłącza możliwości wydania decyzji o wpisie do rejestru wchodzących w skład tych układów lub zespołu zabytków nieruchomych. Przepisy obecnie obowiązujące należy brać pod uwagę przy dokonywaniu wykładni decyzji wydanych w okresie obowiązywania uchylonej ustawy o ochronie dóbr kultury. Decyzja [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków decyduje o wpisaniu do rejestru zabytków, zabytku techniki, w rozumieniu zarówno obowiązującego wówczas art. 5 pkt 6 ustawy o ochronie dóbr kultury, jak i art. 6 pkt 1 lit. e ustawy o ochronie zabytków i opiece na zabytkami. Przedmiotowy zakład przemysłowy, tj. [...], stanowi również zespół budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 13 ustawy o ochronie zabytków i opiece na zabytkami i jako taki został wpisany do rejestru zabytków. Na mocy ww. decyzji do rejestru zabytków zostały wpisane indywidualnie wskazane budynki tworzące zespół. Przemawia za tym zawarte w decyzji stwierdzenie, że wpis do rejestru zabytków obejmuje wymienione budynki, położone na działce nr [...], ograniczonej ogrodzeniem, w granicach według rozgraniczeń naniesionych na mapce stanowiącej integralną część niniejszej decyzji. Oceniając kwestię objęcia wpisem do rejestru zabytków - nieruchomości gruntowej, stanowiącej działkę nr ew. [...], należy stwierdzić, że słusznie organ wskazał, iż przedmiotową działkę, decyzja wymienia nie tylko jako miejsce położenia budynków. W rozstrzygnięciu podkreślono fakt ograniczenia działki ogrodzeniem. Działki tej dotyczy także stwierdzenie o dokonaniu wpisu "w granicach według rozgraniczeń" uwidocznionych na mapie. W załączniku graficznym, obwiedziono linią stanowiącą granice ochrony konserwatorskiej, nie tylko budynki, ale także granice działki. W związku z tożsamością sformułowań użytych w odniesieniu do budynków i w odniesieniu do działki, słusznym było wyjaśnienie kwestionowanym w trybie nieważności postanowieniem, że budynki i nieruchomość gruntowa są objęte wpisem do rejestru zabytków w takim samym zakresie. Natomiast nie wynika z decyzji, by przedmiotowa nieruchomość gruntowa stanowiła otoczenie zabytku w rozumieniu art. 3 pkt 15 ustawy o ochronie zabytków i opiece na zabytkami. Otoczenie zabytku to obszar, który nie posiada wartości historycznych, naukowych bądź artystycznych i został wyznaczony w celu ochrony obszaru lub obiektu posiadającego takie wartości. Uznanie danego terenu za otoczenie zabytku i jego wpis do rejestru zabytków musi wyraźnie wynikać z treści decyzji, co w niniejszej sprawie nie ma miejsca. Skoro postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] sierpnia 2012 r., wyjaśniające wątpliwości w treści decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lutego 2003 r., w sprawie wpisania do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...] zespołu zabudowy dawnego [...] w [...], nie naruszało prawa, to tym samym skarga na odmowę stwierdzenia jego nieważności była bezzasadna. Niezasadne okazały się zarzuty dotyczące naruszenia przez organ wskazanych w skardze przepisów procesowych. W szczególności kwestia uznania przez organ wojewódzki, iż w interesie wnioskodawcy (zgłaszającego wniosek o zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a.) leży potraktowanie jego pisma jako inicjującego działanie organu, nie ma istotnego znaczenia prawnego, w świetle przestanek z art. 156 § 1 k.p.a. Natomiast pozbawienie skarżącego udziału w postępowaniu zakończonym kwestionowanym w trybie nadzwyczajnym postanowieniem, mogło być z kolei przesłanką do wznowienia postępowania, a nie stwierdzenia jego nieważności. Sąd podzielił w całości argumentację i wywody prawne zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako nieuzasadnioną.