VII SA/Wa 234/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 1 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi V. M. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2015 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. zasądza Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżącego V. M. kwotę 680 zł (sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] listopada 2015 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego po rozpatrzeniu wniosku V. M. z dnia [...].07.2015 r. (data wpływu: [...].07.2015 r.), o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...].06.2015 r., l.dz. [...] stwierdzającym nieważność postanowienia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...].08.2012 r., l.dz. [...], wyjaśniającego wątpliwości w treści decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nr [...], z dnia [...].02.2003 r., w sprawie wpisania do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...] zespołu zabudowy dawnego [...] przy ul. [...]- działając na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2014 r. poz. 1446 z późn. zm.) oraz art. 17 pkt 2, art. 127 § 3, art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144, art. 156 § 1 pkt 2 i art. 158 § 1 w zw. z art. 126 Kodeksu postępowania administracyjnego – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił ustalony w sprawie stan faktyczny wskazując, iż [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków, decyzją z dnia [...].02.2003 r., [...], wpisał do rejestru zabytków zespół zabudowy dawnego [...] w [...] przy ul. [...], który tworzy 10 obiektów budowlanych. W rozstrzygnięciu decyzji stwierdzono, że wpis do rejestru zabytków obejmuje budynki położone na działce numer [...], ogrodzonej ogrodzeniem - w granicach według rozgraniczeń naniesionych na mapce stanowiącej integralną część tej decyzji. Następnie postanowieniem z dnia [...].08.2012 r. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków orzekł o wyjaśnieniu wątpliwości w treści własnej decyzji nr [...], z dnia [...].02.2003 r., w sprawie wpisania do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...] zespołu zabudowy dawnego [...] w [...] przy ul. [...], wskazując, że do rejestru zabytków zostało wpisane 10 wymienionych budynków oraz nieruchomość gruntowa, oznaczona działką o numerze [...], w granicach zaznaczonych na załączniku nr [...] do ww. decyzji. W uzasadnieniu tego postanowienia organ pierwszej instancji wyjaśnił, że z treści rozstrzygnięcia ww. decyzji wynika, iż do rejestru zabytków zostały wpisane nie tylko budynki, ale także teren ograniczony ogrodzeniem, zaznaczony na mapie stanowiącej załącznik do decyzji. W dniu [...].05.2013 r. do organu pierwszej instancji wpłynęło zażalenie Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta Miasta [...]. Wskazano w nim, że w dniu [...].05.2013 r. organ otrzymał kserokopię postanowienia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Podkreślono, że postępowanie zakończone wydaniem tego postanowienia zostało przeprowadzone z całkowitym pominięciem Prezydenta Miasta [...], wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, reprezentującego Skarb Państwa jako właściciela przedmiotowego gruntu położonego na terenie miasta [...]. Prezydent Miasta [...] wyraził także pogląd, iż wpis do rejestru zabytków całego kompleksu budynków nie przesądza, że nieruchomość gruntowa jest nieruchomością zabytkową. Postanowieniem z dnia [...].08.2014 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego stwierdził niedopuszczalność zażalenia, a następnie, pismem z dniu [...].09.2014 r., zawiadomił strony postępowania o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. postanowienia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. W efekcie przeprowadzonego postępowania Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia [...].06.2015 r., stwierdził nieważność postanowienia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...].08.2012 r., wyjaśniającego wątpliwości w treści decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nr [...], z dnia [...].02.2003 r., w sprawie wpisania do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...] zespołu zabudowy dawnego [...] przy ul. [...]. Uzasadniając swoje stanowisko organ nadzorczy stwierdził, że "organ pierwszej instancji, wydając zaskarżone postanowienie przekroczył uprawnienie wynikające z treści przepisu art. 113 § 2 Kpa, powodując uzupełnienie merytoryczne wyjaśnianej decyzji. Uzupełnienie polegało na wskazaniu, że wpis do rejestru zabytków, tj. wpis o charakterze indywidualnym, oprócz budynków, obejmuje także działkę nr [...]". Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wniósł, dochowując ustawowego terminu, Pan V. M., reprezentowany przez radcę prawnego A. M.. Pełnomocnik Skarżącego zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 113 § 2 Kpa "poprzez przyjęcie, że [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków uzupełnił wydane wcześniej rozstrzygniecie albo wydał nowe, podczas gdy [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków tylko wyjaśnił wątpliwości istniejące w treści uprzednio wydanej decyzji" oraz art. 156 § 1pkt 2 Kpa "poprzez przyjęcie, że nastąpiło rażące naruszenie prawa przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora zabytków, tj., że naruszenie to było oczywiste, wyraźne i bezsporne, podczas gdy sam Organ dokonał zaskarżonym postanowieniem wykładni treści decyzji oraz art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, co uniemożliwia uznanie ewentualnego naruszenia za bezsporne". Rozpatrując ponownie sprawę, organ nadzorczy po przywołaniu ogólnych rozważań dotyczących instytucji stwierdzenia nieważności wskazał, że organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia (art. 110 Kpa). Oznacza to, że organ ten nie może w szczególności zmienić takiej decyzji, chyba że zezwalają na to przepisy szczególne. Przepis art. 113 Kpa nie odnosi się jednakże do instytucji zmiany decyzji administracyjnej w znaczeniu przyjętym w art. 16 Kpa lecz reguluje zagadnienia sprostowania decyzji i wyjaśnienia jej treści. Przedmiotem wyjaśnienia mogą być decyzja, postanowienie (art. 126 Kpa) i ugoda (art. 122 Kpa). Organ administracji publicznej jest obowiązany wyjaśnić decyzję (postanowienie) bez względu na to, czy decyzja (postanowienie) jest ostateczna, czy niestateczna. Wyjaśnienie treści decyzji w formie postanowienia nie jest rozstrzygnięciem merytorycznym sprawy co do istoty. W rozstrzygnięciu decyzji z dnia [...].02.2003 r. stwierdzono, że wpis do rejestru zabytków obejmuje wymienione budynki, położone na działce numer [...], ograniczonej ogrodzeniem - w granicach według rozgraniczeń nieniesionych na mapce stanowiącej integralną część niniejszej decyzji. Granice ochrony konserwatorskiej na załączniku graficznym do decyzji przebiegają zaś po obrysach 10 budynków oraz granicach działki ewidencyjnej nr [...]. W uzasadnieniu badanego postanowienia, wydanego w trybie art. 113 § 2 Kpa, organ konserwatorski pierwszej instancji wskazał zaś, że do rejestru zabytków otoczenie zabytku, które stosownie do art. 3 pkt 15 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, stanowi teren wokół lub przy zabytku wyznaczony w decyzji o wpisie tego terenu do rejestru zabytków, w celu ochrony wartości widokowych zabytku oraz ochrony przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków stwierdził przy tym, że "Z treści rozstrzygnięcia decyzji (...) z dnia [...].02.2003 r. numer [...]do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...] wpisane zostały nie tylko wymienione budynki i budowle, ale także teren ograniczony ogrodzeniem, położony na działce numer [...], zaznaczony na mapce, stanowiącej załącznik do decyzji". Organ odwoławczy podkreślił, że wyjaśnienie wątpliwości w trybie art. 113 Kpa nie może prowadzić ani do nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego, ani powodować zmiany merytorycznej rozstrzygnięcia (tak NSA w wyroku z dnia 16 czerwca 1997 r., I SA/Ka 1612/96, LEX nr 30804 oraz w wyroku z dnia 6 marca 2012 r., II OSK 2531/10, zam. zb. LEX nr 1138176). W trybie art. 113 § 2 Kpa nie można zatem zmieniać decyzji ani jej uzupełniać, nie można dokonywać nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego czy też dostosowywać decyzji do wymogów ukształtowanych zmienionym już po jej wydaniu stanem prawnym (zob. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2008 r., II GSK 211/08, LEX nr 493163). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy organ odwoławczy, stwierdził, że [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków wydając postanowienie z dnia [...].08.2012 r., l.dz. [...] rażącą naruszył art. 113 § 2 Kpa, poprzez merytoryczną zmianę orzeczenia decyzji nr [...], z dnia [...].02.2003 r., w sprawie wpisania do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...] zespołu zabudowy dawnego [...] w [...]przy ul. [...] polegającą na wskazaniu, że wpis do rejestru zabytków, tj. wpis o charakterze indywidualnym, oprócz budynków, obejmuje także działkę nr [...]. W tej sytuacji, zdaniem organu odwoławczego, postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...].06.2015 r., l.dz. [...], stwierdzające nieważność postanowienia [...]Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...].08.2012 r., l.dz. [...], wyjaśniającego wątpliwości w treści decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nr [...], z dnia [...].02.2003 r., w sprawie wpisania do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...] zespołu zabudowy dawnego [...]w [...] przy ul. [...], jako słuszne i zgodne z prawem należało utrzymać w mocy stosownie do art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 Kpa. Podkreślono, że ustalenia stanowiące podstawę rozstrzygnięcia wydanego przez organ nadzorczy w pierwszej instancji nie wiązały się, wbrew twierdzeniom pełnomocnika Skarżącego, z wykładnią art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a jedynie na ocenie badanego postanowienia z treścią art. 113 § 2 Kpa. Analiza decyzji z dnia [...].02.2003 r. stanowi element postępowania wyjaśniającego i wiąże się z realizacją przez organ nadzorczy obowiązku wynikającego z art. 7, art. 77 § 1 i 107 § 3 Kpa. Odnosząc się do wniosku o wyłączenie Pana P.Ż. od udziału w postępowaniu zainicjowanym rozpatrywanym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, złożonego na podstawie art. 24 § 1 ust. 5 Kpa, stanowiącego że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, wskazano, że obowiązek ten nie dotyczy Sekretarza Stanu w Ministerstwie Kultury i Dziedzictwa Narodowego pełniącego funkcję Generalnego Konserwatora Zabytków w sprawie prowadzonej z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zakończonej decyzją zaskarżoną wnioskiem ponowne rozpatrzenie sprawy. Podkreślono, że zgodnie z art. 89 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zbytków i opiece nad zabytkami, jednym z organów ochrony zabytków jest minister do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, w imieniu którego zadania i kompetencje w tym zakresie wykonuje Generalny Konserwator Zabytków Przepis art. 90 ust. 1 ww. ustawy stanowi, że Generalny Konserwator Zabytków jest sekretarzem lub podsekretarzem stanu w urzędzie obsługującym ministra właściwego do spraw kultury i dziedzictwa narodowego. Tak określona ustawowo struktura organu konserwatorskiego drugiej instancji nie daje możliwości Ministrowi Kultury i Dziedzictwa Narodowego przekazania swoich uprawnień z zakresu ochrony zabytków, pracownikowi podlegającego mu ministerstwa, który nie sprawuje funkcji Generalnego Konserwatora Zabytków. A zatem wyłączenie od sprawy prowadzonej z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Sekretarza Stanu w Ministerstwie Kultury i Dziedzictwa Narodowego, pełniącego funkcję Generalnego Konserwatora Zabytków Pana P. Ż., z uwagi na fakt, iż brał udział w wydaniu postanowienia w niższej instancji w istocie prowadziłoby do wyłączenia organu administracji publicznej. Analogicznie kwestię udziału osoby pełniącej funkcję Generalnego Konserwatora Zabytków w postępowaniach prowadzonych na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy ocenił Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z dnia 9 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 961/08, z dnia 22 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2304/11, z dnia 22 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2260/11, z dnia 5 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 967/13. Skargę na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył V.M.. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: a) art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w związku z przepisem art. 7 i ukonstytuowaną w nim naczelną zasadą prawdy obiektywnej oraz art. 8 i 9 kpa, poprzez wydanie zaskarżonego postanowienia po ponownym rozpatrzeniu sprawy przez tą samą osobę, która wydała postanowienie z dnia [...] czerwca 2015 r. a więc z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej, b) art. 113 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków uzupełnił wydane wcześniej rozstrzygnięcie albo wydał nowe, podczas gdy [...]Wojewódzki Konserwator Zabytków jedynie wyjaśnił wątpliwości istniejące w treści uprzednio wydanej decyzji, c) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że nastąpiło rażące naruszenie prawa przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, tj. że naruszenie to było oczywiste, wyraźne i bezsporne, podczas gdy sam Organ dokonał zaskarżonym przepisie wykładni treści decyzji oraz przepisu art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, co uniemożliwia uznanie ewentualnego naruszenia za bezsporne. W oparciu o tak sformułowane zarzuty, wnosił o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, chociaż z innych powodów niż podnoszono w skardze. Na wstępie, przypomnienia wymaga, iż przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie było postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymujące w mocy postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] czerwca 2015 r., stwierdzające nieważność postanowienia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...].08.2012 r., l.dz. [...], wyjaśniającego wątpliwości w treści decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nr [...], z dnia [...].02.2003 r., w sprawie wpisania do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...] zespołu zabudowy dawnego [...] w [...] przy ul. [...]. W ocenie Sądu rozstrzygnięcie to jest co najmniej przedwczesne. Stwierdzenie nieważności decyzji lub postanowienia, z którym mamy do czynienia w realiach rozpoznawanej sprawy, jest jednym z trybów nadzwyczajnych weryfikacji rozstrzygnięć ostatecznych. Celem tego postępowania jest ustalenie, czy rozstrzygnięcie organu dotknięte jest jedną z wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Jedną z tych podstaw jest decyzja wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2). Zauważyć również trzeba, iż rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa, dodatkowo - w sposób jasny i niedwuznaczny. Podkreślić także należy, iż rażące naruszenie prawa w rozumieniu ww. art. 156 § 1 pkt 2, stanowi kwalifikowaną postać naruszenia i nie może być interpretowane rozszerzająco. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że istnieje różnica między "zwykłym" naruszeniem prawa, a naruszeniem, które może być zakwalifikowane jako "rażące". Zarówno w orzecznictwie, jak i piśmiennictwie przyjmuje się także, że niedopuszczalne jest utożsamianie każdego uchybienia z rażącym naruszeniem prawa. Naruszenie przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują natomiast łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Jednocześnie wskazać należy, że spór co do wykładni przepisu prawa materialnego nie może stanowić przesłanki do stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji, a więc, że decyzja w sposób kwalifikowany została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa w świetle art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 2 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 489/05 (Lex 196694) dostrzegając, iż "stanowisko to wynika również z dotychczasowego orzecznictwa Sądu, w tym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 1994 r. (sygn. akt III SA 640/94) i z dnia 28 sierpnia 1996 r. (sygn. akt SA/Łd 1612/95), w których to orzeczeniach stwierdzono, iż odmienność wykładni przepisów prawa nie może być podstawą żądania stwierdzenia nieważności danej decyzji". Powyższe oznacza, że w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, tzn. taki, który nie wymaga stosowania złożonej wykładni prawa. O rażącym naruszeniu prawa można więc mówić jedynie w sytuacji naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. W wyroku z 26 maja 2004 r., sygn. akt OSK 221/04 (Lex nr 180747), Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, że "Stwierdzenie nieważności decyzji na tej podstawie, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa, wymaga w każdym przypadku nie tylko ustalenia treści przepisu prawnego (przepisów prawnych), na podstawie którego została wydana kwestionowana decyzja, ale także oceny, czy przyjęcie innego rozumienia przepisów przez organ, który wydał kwestionowaną decyzję, odbiega od prawidłowego rozumienia treści przepisów w takim stopniu, że może być uznane za rażące naruszenie prawa. Inaczej mówiąc, nie jest wystarczające stwierdzenie, że określony przepis (przepisy) należy rozumieć inaczej, niż przyjął to organ wydający kwestionowaną decyzję, ale konieczne jest ponadto dokonanie oceny w okolicznościach sprawy, że to inne rozumienie treści przepisu (przepisów) jest rażąco wadliwe". Jak wyjaśnił Sąd Najwyższy w wyroku z 27 marca 2012 r., III UK 77/11 (Lex nr 1213420)"decyzja administracyjna może zostać uznana za wydaną "z rażącym naruszeniem prawa", o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tylko wówczas, gdy w odniesieniu do niej spełnią się kumulatywnie następujące przesłanki: - oczywistość naruszenia prawa polegająca na widocznej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną; przepis, który został naruszony, - nie wymaga przy jego stosowaniu wykładni prawa; - skutki, które wywołuje decyzja, są nie do pogodzenia z wymaganiami praworządności, które należy chronić nawet kosztem obalenia tej decyzji." Wydaje się, że to ostatnie stanowisko zawiera syntetyczną definicję rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W ocenie Sądu przypomnienie tych poglądów było konieczne, gdyż organy pomimo powoływania się na bogate orzecznictwo dotyczące interpretacji pojęcia rażącego naruszenia prawa, w postanowieniach swoich nie oceniły rozstrzygnięcia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w odniesieniu do wszystkich przesłanek stanowiących o rażącym naruszeniu prawa. Należy w związku z tym przypomnieć, że zgodnie z treścią art. 107 k.p.a. decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji (wyr. NSA z dnia 30 czerwca 1983 r., I SA 178/83, ONSA 1983, nr 1 poz. 51). Wydając decyzję organ zobligowany jest do szczegółowego podania przesłanek jakimi się kierował działając w niniejszej sprawie. Ponieważ ocenie Sądu podlega decyzja jako całość, łącznie z uzasadnieniem, tym samym, więc uzasadnienie, którego treść nie pozwala na poznanie motywów, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy skutkuje wadliwością uzasadniającą uchylenie decyzji z tego powodu, że nie poddaje się kontroli i ocena jej legalności nie jest możliwa (por. wyrok NSA z 28 października 1998 r., sygn. akt I SA/Gd 1651/96; wyrok NSA z 14 grudnia 1998 r., sygn. akt II SA 1756/99). Obowiązek jego sporządzenia wiąże się także z wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenie szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć tak, aby strony poznały argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Motywy decyzji winny wyjaśnić tok rozumowania organu prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania, uzasadnienia zarówno, zaskarżonego, jak i poprzedzającego go postanowienia nie spełniają powyższych przesłanek. W zasadzie rozstrzygnięcie organu odwoławczego zagadnieniu omawianemu na wstępie poświęca jedno zdanie. W żadnym razie nie można uznać, że postanowienie [...]Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków zostało ocenione przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w aspekcie wszystkich przesłanek rażącego naruszenia prawa. W ocenie Sądu rozpoznającego sprawę, postanowienie to, co do dwóch kwestii winno podlegać wszechstronnej ocenie. Zgodzić się można ze stanowiskiem organu dotyczącym oczywistości brzmienia przepisu art. 113 § 2 kpa. Natomiast sprawa nie jest jednoznaczna jeśli chodzi o właściwe odczytanie treści decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...].02.2003 r., w sprawie wpisania do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...] zespołu zabudowy dawnego [...] w [...] przy ul. [...]. W ocenie Sądu zagadnieniu temu organ nie poświęcił należytej uwagi. W szczególności należało rozważyć jaka forma ochrony została ustanowiona ww. decyzją. Wskazać w związku z tym należy, że granice ochrony konserwatorskiej na załączniku graficznym do decyzji przebiegają po obrysach 10 budynków oraz granicach działki ewidencyjnej nr [...]. Poza tym [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków wskazał, że do rejestru zabytków należy otoczenie zabytku, które stosownie do art. 3 pkt 15 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, stanowi teren wokół lub przy zabytku wyznaczony w decyzji o wpisie tego terenu do rejestru zabytków, w celu ochrony wartości widokowych zabytku oraz ochrony przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych. Przynajmniej w aspekcie wskazanych okoliczności, ocena prawidłowości postanowienia organu wojewódzkiego wymagała pogłębionej analizy. Nadto uznając nawet, że kontrolowane postanowienie naruszało prawo, należało w dalszej kolejności ocenić, czy skutki, które wywołuje postanowienie, są nie do pogodzenia z wymaganiami praworządności. W tym obszarze organ nie poczynił żadnych rozważań. Na koniec odnosząc się do zarzutu dotyczącego konieczności wyłączenia P. Ż. od udziału w postępowaniu zainicjowanym rozpatrywanym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, złożonego na podstawie art. 24 § 1 ust. 5 Kpa, wskazać należy, że obowiązek ten nie dotyczy Sekretarza Stanu w Ministerstwie Kultury i Dziedzictwa Narodowego pełniącego funkcję Generalnego Konserwatora Zabytków w sprawie prowadzonej z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zakończonej decyzją zaskarżoną wnioskiem ponowne rozpatrzenie sprawy. Stanowisko to nie jest w doktrynie kwestionowane czego dowodem są przywołane przez organ odwoławczy stanowiska wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z dnia 9 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 961/08, z dnia 22 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2304/11, z dnia 22 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2260/11, z dnia 5 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 967/13. W tym stanie rzeczy, uchybienie w postaci braku należytego sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia, stanowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i w konsekwencji powoduje konieczność jego uchylenia, co należy uwzględnić przy ponownym rozpoznawaniu sprawy. Brak bowiem uzasadnienia stanowiska zajętego przez organ administracji, wobec konkretnych zarzutów i argumentacji odwołania, uniemożliwia dokonanie sądowoadministracyjnej kontroli zaskarżonego orzeczenia. Stwierdzonego uchybienia nie można skutecznie konwalidować na etapie postępowania sądowego. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718), należało orzec jak w sentencji wyroku.