VII SA/Wa 3029/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2015 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji postanawia: odrzucić skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. ostateczną decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2015 r. stwierdził wykonanie przez Miasto i Gminę C. obowiązku przedłożenia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych, związanych z utwardzeniem mieszanką asfaltową pochodzącą z sfrezowanego asfaltu dróg, tj. ulic P. i P. w m. M. oraz ulicy prowadzącej do rodzinnych ogrodów działkowych od ulicy Z. [...] w C., nałożonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r. Prokurator Rejonowy w W., korzystając z uprawnienia przewidzianego w art. 184 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej: k.p.a.), wniósł sprzeciw od tej decyzji. W wyniku jego rozpoznania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2015 r., znak: [...] stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] marca 2015 r. Odpis tej decyzji doręczono Prokuratorowi, który wniósł odwołanie. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzja z dnia [...] listopada 2015 r., znak: [...] uchylił w całości decyzję organu wojewódzkiego i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] marca 2015 r. Jak wynika z akt administracyjnych, przedmiotowa decyzja została doręczona Prokuratorowi Rejonowemu w W. (który jest organizacyjnie podległy skarżącemu) w dniu 9 listopada 2015 r. W dniu 8 grudnia 2015 r. (data stempla firmy InPost sp. z o.o.) Prokurator Okręgowy w K. wniósł skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2015 r., znak: [...]. Prokurator Okręgowy w K. jest prokuratorem bezpośrednio przełożonym w stosunku do Prokuratora Rejonowego w W., co wynika z art. 17a ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (Dz. U. z 2011 r., nr 270, poz. 1599 ze zm.) w związku z § 3 pkt 9 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 25 marca 2010 r. w sprawie utworzenia prokuratur apelacyjnych, okręgowych i rejonowych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz. U. z 2014 r., poz. 1792). Art. 1 ust. 1 cyt. ustawy stanowi, że prokuraturę stanowią Prokurator Generalny oraz podlegli mu prokuratorzy powszechnych i wojskowych jednostek organizacyjnych prokuratury oraz prokuratorzy Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu. Przepis ten statuuje zasadę jedności i niepodzielności prokuratury, zgodnie z która stanowi ona jednolitą całość, a czynności poszczególnych jej organów są czynnościami całej prokuratury (M. Cieślak, "Polska procedura karna. Podstawowe założenia teoretyczne", Warszawa 1984, s. 232-233). Z punktu widzenie procesowego w zasadzie obojętne jest, który z organów prokuratury dokonuje danej czynności, ponieważ wszystkie są czynnościami tej samej jednolitej instytucji. Każdy funkcjonariusz prokuratury wykonując zleconą mu czynność równocześnie reprezentuje prokuraturę jako całość i odwrotnie, każdy funkcjonariusz obciąża skutkami swojego działania całą prokuraturę (S. Waltoś, "Zasada substytucji w ustroju prokuratury" w: "Zagadnienia prawa karnego i teorii prawa", Warszawa 1959, s. 210-211). Jednocześnie zgodnie z § 197 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 11 września 2014 r. – Regulamin wewnętrznego urzędowania powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury sprzeciw i skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego w sprawach, o których mowa w § 198 ust. 2, oraz skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnosi odpowiednio prokurator okręgowy albo prokurator apelacyjny. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie art. 53 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie. Art. 53 § 3 p.p.s.a. prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka mogą wnieść skargę w terminie sześciu miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, a w pozostałych przypadkach w terminie sześciu miesięcy od dnia wejścia w życie aktu lub podjęcia innej czynności uzasadniającej wniesienie skargi. Termin ten nie ma zastosowania do wnoszenia skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Przy rozpoznaniu niniejszej sprawy ma istotne znaczenie postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2009 r., sygn. akt I OSK 1443/09, zgodnie z którym prokurator, który brał udział w postępowaniu administracyjnym korzysta z uprawnień przysługujących stronie postępowania stosownie do art. 188 k.p.a., a zatem odnoszą się do niego również i terminy procesowe obowiązujące stronę postępowania, w tym 30-dniowy termin do wniesienia skargi. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że udział w postępowaniu administracyjnym musi być wyraźny i oczywisty, co oznacza, iż udziału jakiegokolwiek podmiotu (również prokuratora) w postępowaniu administracyjnym nie można co do zasady domniemywać. Aby wymagać od prokuratora zachowania terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, o którym mowa w art. 53 § 1 p.p.s.a., trzeba wykazać, iż brał on udział w tym postępowaniu, w ramach którego wydano akt administracyjny zaskarżany następnie przez tego prokuratora do sądu administracyjnego. Ponadto, jak wskazał NSA w wyroku z dnia 4 maja 2004 r., sygn. akt OSK 55/04, podstawowe znaczenie w katalogu uprawnień prokuratora ma możliwość udziału w postępowaniu administracyjnym. Wówczas jego rola jako strażnika praworządności wydaje się być realizowana najpełniej. Prokuratorowi, który bierze udział w postępowaniu, służą prawa strony. Prawa te mają charakter procesowy i jako takie nie mogą wychodzić poza uprawnienia strony postępowania administracyjnego. Brak jest podstaw prawnych do tego, aby przyznać prokuratorowi korzystniejsze niż stronie, warunki zaskarżania decyzji wydanej w postępowaniu, w którym prokurator brał udział na prawach strony i decyzję tę otrzymał. Powyższe stanowi powtórzenie stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażonego w postanowieniu z dnia 15 maja 1995 r., sygn. akt I SA 815/94. Ponadto w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 6/05, rozstrzygającej kwestię obowiązku wyczerpania przez prokuratora środków odwoławczych w postępowaniu administracyjnym, również wskazano, że sześciomiesięczny termin odnosi się do prokuratora, który nie brał udziału w postepowaniu administracyjnym. Oznacza to, że sześciomiesięczny termin, o którym mowa w art. 53 § 3 p.p.s.a. obowiązuje wyłącznie w sytuacji, gdy prokurator nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym jako strona – i na tym polega uprzywilejowana pozycja prokuratora jako strażnika praworządności. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie prokurator (w osobie Prokuratora Rejonowego w W.) niewątpliwie brał udział w postępowaniu i to nie tylko pasywnie – był zawiadamiany o przebiegu postępowania (zawiadomienie k. 25, akta o znaku [...]), doręczono mu decyzję organu pierwszej instancji (potwierdzenie odbioru k. 29 tych samych akt) – ale także aktywnie, wnosząc odwołanie od tej decyzji. Jego pozycja procesowa różni się więc od sytuacji, w której prokurator zaskarża akt administracyjny nie będąc uczestnikiem postępowania, w ramach którego akt ten wydano. Choć skargę wniósł Prokurator Okręgowy w K. (a zatem inna osoba, pełniąca inną funkcję od tej, która wniosła sprzeciw, a następnie odwołanie), ze względu na organizacyjną podległość oraz zasadę jednolitości i niepodzielności prokuratury nie ma to znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. W niniejszej sprawie termin do wniesienia skargi upływał z dniem 9 grudnia 2015 r. Skarżący co prawda nadał skargę w dniu 8 grudnia 2015 r., jednak za pośrednictwem firmy InPost. Skarga wpłynęła do organu dnia 11 grudnia 2015 r. Jak wynika z uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 października 2015 r., sygn. akt I OPS 1/15, oddanie przed upływem przewidzianego prawem terminu pisma procesowego, w sprawie sądowoadministracyjnej, w polskiej placówce pocztowej innego operatora niż operator wyznaczony w rozumieniu art. 83 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 178 ust. 1 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (Dz. U. z 2012 r., poz. 1529, dalej: Prawo pocztowe) nie skutkuje zachowaniem terminu w sytuacji, gdy pismo dostarczono sądowi po jego upływie. Operatorem wyznaczonym do dnia 1 stycznia 2016 r. była z mocy prawa Poczta Polska S.A. (art. 178 ust. 1 w zw. z art. 192 Prawa pocztowego). Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w ww. uchwale, w której stwierdzono, iż uzależnienie zachowania terminu wniesienia pisma do sądu od oddania tego pisma w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu Prawa pocztowego, zapewnia jednakowe wymagania formalne dla wszystkich uczestników procesu. Gwarantuje przy tym pewność prawa i jego przewidywalność, skoro potwierdzenie nadania przesyłki rejestrowanej lub przekazu pocztowego wydane przez placówkę pocztową operatora wyznaczonego ma moc dokumentu urzędowego (art. 17 Prawa pocztowego). Rozwiązanie przyjęte w art. 83 § 3 p.p.s.a. spełnia zarazem wymogi określoności, jednostka może przewidzieć skutki swego działania (zaniechania) oraz konsekwencje w postaci oznaczonego działania z kolei sądu, w razie bezskutecznego upływu terminu. Cytowany przepis jest jasny, językowo zrozumiały, a wykładnia gramatyczna prowadzi do wniosku, że nie można tu mówić o naruszeniu prawa do sądu. W takiej sytuacji za datę wniesienia skargi przyjąć należy datę jej wpływu do organu, tj. 11 grudnia 2015 r. i stwierdzić należy, że skarga wniesiona została po upływie ustawowego terminu do jej wniesienia. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a., sąd odrzuca skargę wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia. Art. 58 § 3 stanowi, iż sąd odrzuca skargę postanowieniem. Odrzucenie skargi może nastąpić na posiedzeniu niejawnym. Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 i § 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.