VII SA/Wa 303/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Miron, Sędzia WSA Maria Tarnowska, Protokolant sekr. sąd. Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lipca 2014 r. sprawy ze skargi I.P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2013 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania I. P. - utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2013 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia, na wniosek I. P., nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 2002 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej J. W. pozwolenia na nadbudowę i przebudowę istniejącego budynku gospodarczego o część garażowo - gospodarczą na działce nr ew. [...], przy ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ omówił stan faktyczny sprawy, zasady rządzące postępowaniem o stwierdzenie nieważności decyzji i wskazał, że w jego ocenie kontrolowana decyzja nie zawiera wad powodujących jej nieważność. Powołując się na stanowisko prezentowane niejednokrotnie w orzecznictwie sądowo – administracyjnym, w tym m. in. w wyroku NSA z dnia 24 lutego 2013 r., II OSK 2342/10, organ wskazał, że prawo zabudowy nie jest prawem absolutnym i podlega ograniczeniom w regulacjach publicznoprawnych. Ograniczenie tej zasady musi znajdować oparcie w art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, który określa zakres i formę ingerencji organów architektoniczno-budowlanych. Do ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości zaliczyć trzeba także ograniczenia wynikające z określenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania danego terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Kontrolowana decyzja z dnia [...] lipca 2002 r., nr [...] o pozwoleniu na budowę została poprzedzona wydaniem decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] listopada 2001 r., nr [...] ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na nadbudowie i rozbudowie istniejącego budynku gospodarczego o część garażowo - gospodarczą wraz z urządzeniami budowlanymi na działce nr ew. [...], przy ul. [...] w [...]. Z decyzji tej wynika, że działka inwestycyjna usytuowana jest na terenie oznaczonym w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...] listopada 1994 r., nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...] nr [...], poz. [...]) symbolem [...] - teren zabudowy mieszkaniowej z usługami. W ocenie organu omawiana inwestycja odpowiada wymogom określonym w powyższej decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] listopada 2001 r., nr [...] w szczególności dotyczącym maksymalnej wysokości zabudowy (2 i 1/2 kondygnacji - projektowane 2 kondygnacje) oraz powierzchni biologicznie czynnej (40% - projektowana 40,3%). Jednocześnie organ wskazał, że z projektu zagospodarowania działki inwestycyjnej wynika, że rozbudowywany i nadbudowywany budynek gospodarczy zlokalizowany jest w granicy z działkami nr ew. [...] oraz [...] ścianami bez otworów okiennych i drzwiowych z dachem ze spadkiem w kierunku działki inwestycyjnej. Na powyższych sąsiednich nieruchomościach znajdują się budynki gospodarcze przylegające do budynku inwestycyjnego. Należy stwierdzić, że rozwiązania znajdujące się w weryfikowanym projekcie budowlanym nie naruszają w sposób rażący przepisu § 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1995 r., Nr 10, poz. 46). Wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie nie może mieć zarzut podnoszony przez odwołującą się, dotyczący braku jej zgody na realizację spornej inwestycji w granicy z działką nr ew. [...], stanowiącą jej współwłasność, bowiem § 12 ust. 6 cyt. rozporządzenia w zakresie wymogu uzyskania zgody właściciela działki sąsiedniej na usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej - wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 marca 2001 r., sygn. akt P 11/00 - został uznany za niezgodny z art. 7 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego. A zatem brak zgody wszystkich współwłaścicieli działki nr ew. [...] na realizację spornej inwestycji w granicy z tą nieruchomością nie może stanowić podstawy do uznania weryfikowanej decyzji za nieważną. Nadto organ wskazał, że sporna inwestycja zaprojektowana została w odległości ok. 25 m od ul. [...] oraz w odległości 3 m od granicy z działką nr ew. [...] ścianą z otworami wypełnionymi luksferami (pustakami szklanymi), tj. zgodnie z przepisem § 12 ust. 4 pkt 1 i 2 warunków technicznych. Nadto ścianę z luksferami traktować należy jako ścianę bez otworów okiennych, co za tym idzie, brak jest w tym względzie niezgodności z przepisami warunków technicznych. Ponadto do złożonego w okresie obowiązywania decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] listopada 2001 r., nr [...] o warunkach zabudowy, wniosku o pozwolenie na budowę spornego przedsięwzięcia inwestor dołączył akt notarialny z dnia [...] kwietnia 2002 r., na mocy którego J. W. stał się wyłącznym właścicielem działki, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...] (dawniej nr ew. [...]- obecnie nr ew. [...]). Tym samym spełnił on i obowiązek, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego.  Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2013 r. złożyła I. P.. W skardze wyraziła niezadowolenie z działania organów administracyjnych i zasadniczo wskazała, że skoro przepis § 12 ust. 6 został uznany za niezgodny z art. 7 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego to dlaczego Wójt Gminy [...] w decyzji z 2001 r. o warunkach zabudowy nakazał inwestorowi uzyskać pisemną zgodę właścicieli sąsiednich działek na budowę spornej inwestycji w ostrych granicach działek. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji lub postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 p.p.s.a. uchyla ją lub stwierdza jej nieważność. Jednocześnie stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - powoływanej dalej jako p.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przeprowadzając kontrolę zaskarżonej decyzji w tak zakreślonej kognicji Sąd stwierdził, iż w niniejszej sprawie nie miało miejsca naruszenie przepisów prawa, które skutkowałoby uwzględnieniem skargi, a co za tym idzie uchyleniem zaskarżonej decyzji lub stwierdzeniem jej nieważności. Sąd w niniejszym postępowaniu kontrolował decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2013 r. wydaną w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 2002 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej J. W. pozwolenia na nadbudowę i przebudowę istniejącego budynku gospodarczego o część garażowo - gospodarczą na działce nr ew. [...], przy ul. [...] w [...]. Przede wszystkim należy podnieść, że kontrolowana przez sąd decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, jak i poprzedzająca ją decyzja Wojewody [...] zostały wydane w postępowaniu nadzwyczajnym - nieważnościowym. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą nie jest merytoryczne rozpatrzenie sprawy, a jedynie ustalenie, czy kontrolowana w tym postępowaniu decyzja jest dotknięta jedną z wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Przy czym kontroli decyzji dokonuje się na podstawie stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania tej (kontrolowanej) decyzji. Na wstępie należy zatem wskazać, że stwierdzenie nieważności decyzji jest nadzwyczajnym środkiem weryfikacji decyzji administracyjnej będącym wyjątkiem od zasady trwałości decyzji. Służy on wzruszeniu i wyeliminowaniu z obrotu prawnego aktu dotkniętego wadami prawnymi wymienionymi w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Jedną z tych przesłanek jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). W rezultacie stwierdzenie nieważności pozostającej w obrocie decyzji i tym samym naruszenie pewności obrotu prawnego powinno być uzasadnione przede wszystkim wagą naruszenia prawa, tzn. jego rażącym charakterem. Należy jednak w tym miejscu podkreślić, iż z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia w sytuacji, gdy interpretacja obowiązującego przepisu prawa nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości i którego treść bez żadnych sporów może zostać ustalona, zaś organ narusza go w sposób oczywisty i nie dający się w żadnej mierze pogodzić z zasadą praworządności. Innymi słowy pod pojęciem rażącego naruszenia prawa należy rozumieć sytuację, gdy decyzja administracyjna ze względu na naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie jest możliwa do pogodzenia z porządkiem prawnym. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie zarówno Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, jak i Wojewoda [...] prawidłowo odmówili stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 2002 r., nr [...]. Analiza zaskarżonych decyzji oraz znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji prowadzi do wniosku, że inwestycja nie narusza przepisów prawa w sposób rażący, ani w żaden inny kwalifikowany sposób powodujący nieważność decyzji w oparciu, o którą prowadzono inwestycję. Zgodnie z art. 32 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r., nr 106, poz. 1126) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania badanej decyzji, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym (pkt 1), wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (pkt 2). Wskazać należy, że zgodnie z art. 33 ust. 2 Prawa budowlanego, inwestor do wniosku dołączył projekt budowlany, dowód stwierdzający prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (akt notarialny z dnia [...] kwietnia 2002 r. zgodnie z którym jest jedynym właścicielem działki inwestycyjnej nr [...] - dawniej [...]) oraz decyzję o warunkach zabudowy. Z akt sprawy wynika zatem, że inwestor zadośćuczynił tym wymogom. Jak wynika z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego i wymaganiami ochrony środowiska, wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, wykonanie projektu przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane. Z decyzji nr [...] z dnia [...] listopada 2001 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wynika, że sporna inwestycja jest zgodna z założeniami wynikającymi z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] zatwierdzonym Uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] listopada 1994 r., ogłoszonym w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] nr [...], poz. [...] z dnia [...] grudnia 1994 r. Teren, na którym znajduje się działka nr ew. [...] to teren oznaczony w ww. planie miejscowym symbolem [...], tj. tereny zabudowy mieszkaniowej z usługami. Jak wynika z planu na tym terenie dopuszcza się wszelkie formy mieszkalnictwa z dopuszczeniem wszystkich funkcji usługowych nieuciążliwych oraz uciążliwych /pod warunkiem ograniczenia ewentualnej uciążliwości bądź szkodliwości do granic własnej działki/. A zatem inwestycja polegająca na rozbudowie o część garażowo-gospodarczą budynku gospodarczego jest zgodna z tym planem. Zaprojektowana inwestycja odpowiada również wymogom określonym w decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] listopada 2001 r., nr [...] ustalającej warunki zabudowy, w szczególności dotyczącym maksymalnej wysokości zabudowy (2 i 1/2 kondygnacji - projektowane 2 kondygnacje) oraz powierzchni biologicznie czynnej (40% - projektowana 40,3%). Z decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] listopada 2001 r. wynika również, że projektowana inwestycja winna odpowiadać m. in. przepisom rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 1999 r., Nr 15, poz. 140 ze zm.). Z projektu zagospodarowania działki inwestycyjnej wynika, że rozbudowywany i nadbudowywany budynek gospodarczy zlokalizowany jest w granicy z działkami nr ew. [...] oraz [...] ścianami bez otworów okiennych i drzwiowych z dachem ze spadkiem w kierunku działki inwestycyjnej. Na wskazanych sąsiednich nieruchomościach znajdują się budynki gospodarcze przylegające do budynku inwestycyjnego. Budynek zaprojektowano w odległości ok. 25 m od ul. [...] oraz w odległości 3 m od granicy z działką nr ew. [...] ścianą z otworami wypełnionymi luksferami (pustakami szklanymi), czyli zgodnie z przepisem § 12 ust. 4 pkt 1 i 2 warunków technicznych, ścianę z luksferami należy bowiem traktować jako ścianę bez otworów okiennych, co za tym idzie, brak jest w tym względzie niezgodności z warunkami technicznymi. Zgodnie z § 12 ust. 1 obowiązującego w dniu wydania decyzji rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1995 r., Nr 10, poz. 46) - usytuowanie budynku na działce budowlanej powinno być dostosowane do linii i gabarytów zabudowy, określonych w planie miejscowym lub w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zapewniać zachowanie odległości między budynkami i urządzeniami terenowymi oraz odległości budynku i urządzeń terenowych od granic działki i od zabudowy na działkach sąsiednich, określonych w rozporządzeniu, a także w przepisach odrębnych i szczególnych, w tym sanitarnych i o ochronie przeciwpożarowej. Natomiast w oparciu o § 12 ust. 6 cytowanego rozporządzenia dopuszcza się sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej jeżeli w projekcie zabudowy i zagospodarowania terenu (działki budowlanej) zostanie wykazana możliwość zachowania określonych w rozporządzeniu odległości między projektowaną zabudową a istniejącymi lub zaprojektowanymi elementami zagospodarowania działki sąsiedniej i uzyskana pisemna zgoda jej właściciela. W tym miejscu wskazać trzeba, że wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 marca 2001 r., sygn. akt P 11/00 - § 12 ust. 6 cyt. rozporządzenia w zakresie wymogu uzyskania zgody właściciela działki sąsiedniej na usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej - został uznany za niezgodny z art. 7 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego. A zatem brak zgody wszystkich współwłaścicieli sąsiedniej działki (w niniejszej sprawie działki nr ew. [...]) na realizację spornej inwestycji w granicy z tą nieruchomością nie może stanowić podstawy do uznania weryfikowanej decyzji za nieważną. "Nie można domagać się stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o przepis prawa materialnego, który został na skutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego wyeliminowany z obrotu prawnego jako niezgodny z prawem (niekonstytucyjny). Taka forma wyeliminowania z obrotu prawnego niezastosowanego przepisu prawa powoduje, że w sytuacji prowadzenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej ta norma prawna jako sprzeczna z prawem nie może stanowić podstawy wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego, mimo, że w chwili jej podejmowania była normą obowiązującą. Przyjęcie odmiennej koncepcji byłoby nie do pogodzenia z regułami państwa prawa". (por. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2006 r., II OSK 771/05, publ: www.cbois.nsa.gov.pl). Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy wskazać trzeba, że inwestor dysponował zgodą właściciela działki nr ew. [...] – M. W., która dołączona została do wniosku o pozwolenie na budowę. Z przedłożonych przez inwestora dokumentów i wyjaśnień wynika, że współwłaścielami działki nr [...] są (i byli w dacie orzekania przez organ I instancji) również I. P. i W. P. i ich zgodą inwestor nie dysponował. W świetle ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego oraz orzecznictwa sądowo-administracyjnego - zasadniczy zarzut skargi odnoszący się do naruszenia przez organy § 12 ust. 6 cytowanego wyżej rozporządzenia w zakresie wymogu uzyskania zgody właściciela działki sąsiedniej na usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej - należy jednak uznać za nieuzasadniony. A zatem brak było podstaw do stwierdzenia w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 2002 r., nr [...]o pozwoleniu na budowę na podstawie tej normy prawnej. W ocenie Sądu Wojewódzkiego w składzie orzekającym w niniejszej sprawie organy obu instancji trafnie dokonały oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, nie dopatrując się naruszeń prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy ani też innego naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu, w świetle powyższego słusznie organy uznały, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji Wójta Gminy [...]. Jak już wyżej wskazano jest to instytucja pozwalająca wyeliminować z obrotu prawnego decyzje obarczone największą kwalifikowaną wadliwością, a w kontrolowanej decyzji Sąd takiej wadliwości się nie dopatrzył. Nadto organy przeprowadziły postępowanie w poszanowaniu zasad wynikających z art. 7 i art. 77 oraz art. 80 k.p.a., a przeprowadzone wnikliwie postępowanie i sumbsumpcja prawna znalazły odzwierciedlenie w kompletnym, w pełni oddającym stan faktyczny i prawny sprawy uzasadnieniu, sporządzonym w zgodzie z art. 107 § 3 k.p.a. Biorąc pod uwagę, że rozstrzygnięcia organów obu instancji są prawidłowe, oraz brak zasadności argumentacji podniesionej w skardze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), skargę oddalił.