VII SA/Wa 304/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Bożena Więch – Baranowska, Protokolant ref. staż. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2013 r. sprawy ze skargi K. G. i P. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2010 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. ([...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 z ze zm.), dalej k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania K. G. i P. P. – utrzymał w mocy decyzję Wojewody P. z dnia [...] sierpnia 2010r. ([...]), stwierdzającą z urzędu nieważność decyzji Starosty G. z dnia [...] czerwca 2009 r. ([...]) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej K. G. i P. P. pozwolenia na budowę parkingu wielostanowiskowego z myjnią, wewnętrznej instalacji gazowej i przyłącza wodno - kanalizacyjnego w K. gm. K. (dz. ew. [...]). Organ odwoławczy wskazał, że przyczyną stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 2009 r. było rażące naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 1, art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), dalej ustawa, oraz art. 35 ust. 1 tej ustawy. Organ wojewódzki stwierdził bowiem niezgodność ww. inwestycji z obowiązującą w dacie wydania pozwolenia na budowę Uchwałą Rady Gminy K. z dnia [...] października 2005r., Nr [...] (Dz Urz. Woj. P. z dnia [...].12.2005r., Nr [...], poz. [...]), dalej plan. W planie działka nr ew. [...] znajdowała się w strefie [...], tj. na terenach parkingu. Zgodnie z kartą terenu Nr [...] dla tej strefy (pkt. [...] - Parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy) ustanowiono zakaz zabudowy poza obiektami i urządzeniami infrastruktury technicznej. W ocenie organu odwoławczego powyższy zapis planu nie budzi wątpliwości i jednoznacznie określa zakaz jakiejkolwiek zabudowy poza ww. obiektami. Z pewnością do urządzeń infrastruktury technicznej nie można zaliczyć myjni samochodowej, co oznacza, że badana decyzja jest niezgodna z obowiązującym w dacie jej wydania planem i tym samym rażąco narusza art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy. Organ dodał, iż zatwierdzony decyzją Starosty G. projekt budowlany przewiduje realizację ośmiu miejsc parkingowych w odległości ok. 1,25 m od granicy działki nr ew. [...] z działką nr ew. [...], co narusza § 19 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 poz. 690 ze zm.), dalej warunki techniczne, zgodnie z którym odległość wydzielonych miejsc postojowych od granicy działki budowlanej w przypadku 5-60 stanowisk włącznie nie może być mniejsza, niż 6 m. Organ podkreślił, że działka nr [...] decyzją Starosty G. z dnia [...] czerwca 2009r. została przekształcona w działkę budowlaną. Zgodnie z planem została przeznaczona jako tereny parkingu. Organ wyjaśnił, że parking stosownie do art. 3 pkt 1 lit. b ustawy należy kwalifikować jako obiekt budowlany (budowla stanowiąca całość techniczno - użytkową). Następnie stwierdził, że działkę nr [...], należy uznać za działkę budowlaną, do której ma zastosowanie § 19 ust. 2 pkt 2 ww. rozporządzenia. Zaznaczył, że wskazane naruszenia dotyczą przepisów bezwzględnie obowiązujących, a ich naruszenie jest oczywiste. Odnosząc się do argumentów odwołania organ stwierdził, że zapisy planu odnośnie strefy [...], nie budzą wątpliwości, a organ wojewódzki nie dopuścił się niewłaściwej rozszerzającej interpretacji. Bez znaczenia dla sprawy jest także brak zdefiniowania pojęcia infrastruktury technicznej w miejscowym planie, z uwagi na wprowadzenie definicji ustawowej. Pozostałe naruszenia stwierdzone przez Wojewodę P., organ odwoławczy uznał za nieistotne i nie dające się zakwalifikować jako rażące naruszenie prawa. Brak na stronie tytułowej projektu budowlanego nazwy, adresu obiektu budowlanego oraz nr ew. działek na których jest usytuowany, nie jest rażącym odstępstwem od wymogu określonego w § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. nr 120, poz. 1133 ze zm.). Zaznaczył, że dane o których mowa, wynikają z sentencji decyzji Starosty G. z dnia [...] czerwca 2009r. jak i z dokumentacji projektowej. Organ uznał, że bez znaczenia w postępowaniu nieważnościowym pozostaje także okoliczność, iż projekt składa się z czterech części, zamiast jednej. Każdy z tomów stanowi bowiem załącznik do ww. decyzji (informacja na pieczęci na stronie tytułowej) i dokumentację tę należy traktować jako całość. Podobnie układ sieci, uzbrojenia terenu i podłączenia do budynku myjni zostały zawarte w tomie pt. "Projekt budowlany instalacji sanitarnych, wodno - kanalizacyjnych dla budynku myjni samochodowej bezdotykowej w K. na działce nr [...]" (rys. [...]). W projekcie zagospodarowania terenu wyraźnie zaznaczono granice działki inwestycyjnej i granice działek sąsiednich. Projekt budowlany zawiera również informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia (tom pt. "Projekt samoobsługowej kontenerowej myjni bezdotykowej czterostanowiskowej typ [...]"). Następnie dodał, że K. G. złożył oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w którym wskazał działkę nr ew. [...] a wniosek o wydanie pozwolenia złożony przez obu inwestorów dotyczy działki nr [...]. Organ ustalił, iż obaj inwestorzy w dacie wydania pozwolenia posiadali prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, Inwestorzy przesłali bowiem akt notarialny z dnia [...] marca 2009r., z którego wynika, że zawarli umowę przedwstępną sprzedaży działki [...]. Błędne podanie nr ew. działki w oświadczeniu należy traktować jako omyłkę, a nie rażące naruszenie prawa. Zdaniem organu odwoławczego, pieczęć Starostwa Powiatowego w P. zakwestionowana przez Wojewodę P. wystarczająco identyfikuje organ, a decyzja z dnia [...] czerwca 2009r. zawiera wszystkie obligatoryjne elementy wymienione w art. 107 § 1 k.p.a. Skargę na powyższą decyzję złożyli K. G. i P. P. wnosząc o jej uchylenie w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 156 § 1 kpa, w zw. z art. 32 ust. 4, art. 35 ust.1 pkt.1 ustawy, § 19 ust. 2 pkt 2 ww. rozporządzenia poprzez niewłaściwą interpretację, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie. Błąd w ustaleniach polegający na przyjęciu, iż badana decyzja rażąco narusza prawo oraz, że myjnia samochodowa nie może być uważana za infrastrukturę parkingu lub drogi zwłaszcza, gdy jest ona lekką konstrukcją. Zdaniem skarżących każdy parking należy traktować jako obiekt budowlany, nawet gdy np. jest nieutwardzony. Skarżący podnieśli, że zrealizowali inwestycję zgodnie z pozwoleniem. Nie sposób zatem zgodzić się z organem, że ewentualne naruszenie prawa miało charakter rażący, gdyż nie każde naruszenie prawa pozwala na podważenie prawomocnej decyzji. Skarżący zaznaczyli, że aby organ mógł wzruszyć decyzję o pozwoleniu na budowę, musi zaistnieć rażące naruszenie prawa powodujące, że ma ono większą wagę, niż stabilność ostatecznej decyzji. Następnie opisali trzy przesłanki decydujące o rażącym naruszeniu prawa i wskazali, że dyskusyjne jest, czy bezdotykowa myjnia o lekkiej konstrukcji stanowić może fragment infrastruktury drogi, czy parkingu. Skarżący nie zgodzili się z organem, że pojęcie parkingu - samo w sobie (z definicji) przesądza o budowlanym charakterze nieruchomości gruntowej. Dodali, że przepisy dotyczące odległości od nieruchomości sąsiedniej, czy też wybudowanie myjni bezdotykowej dla samochodów na terenie parkingu - czyli infrastruktury drogowej - nie może stanowić dobra ważniejszego, niż stabilność prawa, zwłaszcza, że skarżący w zaufaniu do urzędu podjęli się poważnej dla nich inwestycji i ją wykonali. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 22 maja 2013r. uzupełniającym skargę skarżący zarzucili również naruszenie art. 156 § 2 kpa wskazując, że badana decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, bowiem inwestycja została już zrealizowana. Obiekt jest używany od czterech lat, koszt budowy to 1.000.000 zł, a koszt rozbiórki to dodatkowe 300.000zł. Skarżący wskazali, że już po wydaniu zaskarżonej decyzji zmieniono plan miejscowy uchwałą Rady Gminy (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2012 poz. [...] z [...] października 2012r.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej ppsa. Analizując skargę przy zastosowaniu powyższych kryteriów należy stwierdzić, że zasługuje ona na uwzględnienie. Poddaną kontroli Sądu decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Wojewody P. z dnia [...] sierpnia 2010r. stwierdzającą z urzędu nieważność decyzji Starosty G. z dnia [...] czerwca 2009 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę parkingu wielostanowiskowego z myjnią, wewnętrznej instalacji gazowej i przyłącza wodno - kanalizacyjnego w K. gm. K. (dz. ew. [...]). W związku z powyższym na wstępie wyjaśnić trzeba, że w art. 16 § 1 kpa ustawa precyzuje ogólną zasadę trwałości decyzji administracyjnych, od której dopuszcza wyjątki. Jednym z nich jest stwierdzenie nieważności decyzji wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. W konsekwencji postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest postępowaniem nadzwyczajnym, które ogranicza się do zbadania, czy decyzja kończąca postępowanie w sprawie jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., której wystąpienie powoduje konieczność wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. W orzecznictwie i piśmiennictwie ugruntowane jest stanowisko, że obok oczywistego naruszenia prawa i charakteru przepisu, który został naruszony, jako kryterium rażącego naruszenia prawa, winny być traktowane społeczno-gospodarcze skutki wywołane wadliwą decyzją (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 sierpnia 1984 r., sygn. akt II SA 737/84). O rażącym naruszeniu prawa co do zasady można mówić zatem wówczas, gdy pozostawienie w obrocie prawnym kwestionowanej decyzji nie można pogodzić z porządkiem prawnym i wobec tego musi być ona wyeliminowana w takim celu, ażeby możliwe było przywrócenie porządku publicznego zakłóconego tą decyzją. Tak więc nie chodzi tylko o pozbawienie kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji bytu prawnego, lecz o podjęcie po jej wyeliminowaniu koniecznych czynności lub aktów prawnych naprawczych. W takim zatem kontekście winna być poddana ocenie kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja z dnia [...] czerwca 2009r. udzielająca skarżącym pozwolenia budowlanego na budowę parkingu wraz z myjnią. Mając na uwadze powyższe zasady wskazać trzeba, że art. 35 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy w sposób jasny i konkretny określa obowiązek organu architektoniczno-budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, do dokonania oceny zgodności projektu budowlanego m.in. z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z akt administracyjnych wynika, że działka inwestycyjna o nr ew. [...] znajdowała się w planie w strefie 022.KP określonej jako tereny parkingów. Dla tej strefy stosownie do treści karty terenu Nr [...] (pkt 8 – pt. Parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy) ustawodawca miejscowy ustanowił zakaz zabudowy, wyłączając z tego zakazu tylko obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej. Jednak ustawa Prawo budowlane (poza urządzeniami technicznymi), ani ww. plan miejscowy nie definiuje pojęcia obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej. Wprawdzie definicję urządzeń infrastruktury zawiera art. 143 ustawy z dnia z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Nie mniej w żadnym akcie prawnym nie definiuje się pojęcia obiektów infrastruktury technicznej, a myjnię samochodową do takich obiektów należy zaliczyć. Cechy konstrukcyjne przedmiotowej myjni, trwałe związanie z gruntem, przykrycie dachem i wydzielenie tylko z dwóch stron z przestrzeni, która wraz z kontenerem stanowi jedną całość funkcjonalno-użytkową wskazują, że jest to budowla wymieniona w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. W celu zdefiniowania pojęcia obiektów infrastruktury technicznej należałoby zatem sięgnąć do określeń słownikowych, czy potocznych. W konsekwencji jeśli nie istnieje przepis, na podstawie którego można byłoby jednoznacznie ustalić, że myjnia samochodowa nie stanowi obiektu infrastruktury technicznej (o jakim mowa w karcie terenu Nr [...] pkt [...] planu), bez potrzeby dokonywania wykładni innych bliskoznacznych zdefiniowanych pojęć, to nie jest również możliwe stwierdzenie, że decyzja udzielająca pozwolenia na budowę takiego obiektu budowlanego rażąco narusza art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, ze względu na niezgodność z ww. zapisem planu. Tylko oczywiste naruszenie prawa – jak już wskazano na wstępie - daje bowiem podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Nadto dodać trzeba, że w pkt [...] karty Nr [...] (pt. Wymagania wynikające z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych), plan dopuszcza lokalizację obiektów i urządzeń oraz wydzielania terenów o funkcji publicznej z zakresu infrastruktury technicznej, a niewątpliwie myjnia samochodowa funkcję publiczną spełnia. Do tego zapisu, mimo że na jego treść skarżący zwracali uwagę w odwołaniu, organ drugiej instancji w ogóle się nie odniósł. Podobnie nie można było podzielić stanowiska organów, co do rażącego naruszenia § 19 ust. 2 pkt 2 warunków technicznych wobec usytuowania parkingu ośmiostanowiskowego w odległości ok. 1,25 m od granicy z działką nr ew. [...]. Z planu zagospodarowania działki wynika bowiem jednoznacznie, że działka nr [...] jest nieruchomością drogową stanowiącą ul. W., nie jest zatem działką budowlaną, w rozumieniu art. 2 ust. pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z ww. przepisem działka budowlaną jest (tylko) nieruchomość gruntowa lub działka gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Chybione były również rozważania organu odwoławczego w kwestii posiadania przez inwestorów prawa do dysponowania działką inwestycyjną na cele budowlane, pomimo zasadności stanowiska, że błędne wskazanie w oświadczeniu przez K. G. działki nr [...], jako działki inwestycyjnej należało traktować jako oczywista omyłkę. Przypomnieć w tym miejscu trzeba, że jednym z warunków, od których zależy wydanie pozwolenia na budowę jest złożenie oświadczenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgodnie bowiem z art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto spełnił warunki określone tym przepisem. Stosownie zaś z art. 35 ust. 4 cyt ustawy w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 tegoż artykułu i w art. 32 ust. 4 właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Ustawodawca odstąpił od wymogu wykazania istnienia tego prawa, ograniczając obowiązek strony do złożenia oświadczenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, którego treść nawiązuje do art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego definiującego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jako tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienie do wykonywania robót budowlanych. Zatem w przypadku złożenia takiego oświadczenia, organ jest nim związany i może go nie uwzględnić tylko wówczas, gdy z zebranych w sprawie dowodów wynika, że wnioskodawcy w rzeczywistości nie przysługuje prawo, na które się powołuje. Taka sytuacja nie miała jednak miejsca w rozpoznawanej sprawie, bowiem skarżący jako podstawę przysługującego im prawa we współwłasności działki inwestycyjnej wskazali akt notarialny rep [...] (z dnia [...] marca 2009r.). W dacie wydania kontrolowanej decyzji organ nie miał więc podstaw do kwestionowania złożonych oświadczeń, mimo oczywistej pomyłki w numerze działki podanej w oświadczeniu K. G. Bez wpływu na ocenę w postępowaniu nieważnościowym pozostaje więc fakt, że wymieniony w oświadczeniach akt notarialny dotyczył tylko zawarcia umowy przedwstępnej sprzedaży przez pozostałych współwłaścicieli udziałów w działce inwestycyjnej, którzy dopiero w umowie tej zobowiązywali się do zawarcia do dnia 31 sierpnia 2009r. umowy przyrzeczonej. Podkreślić bowiem należy, że w umowie przedwstępnej sprzedaży, o której mowa art. 389 k.c., jedna strona przyrzeka drugiej albo obie strony przyrzekają sobie wzajemnie zawarcie ze sobą w przyszłości innej umowy (umowy przyrzeczonej, zwanej również umową stanowczą, finalną lub definitywną). Tak więc umowa przedwstępna przygotowuje dopiero i jednocześnie zapewnia dojście do skutku umowy stanowczej, co do której strony podjęły już decyzję o jej zawarciu. Celem zawarcia umowy przedwstępnej jest w konsekwencji stworzenie stanu pewności, że określona, projektowana przez strony umowa zostanie zawarta (zob. wyrok SA w Poznaniu z dnia 5 czerwca 2008 r., I ACa 204/08, LEX nr 465083). Niewątpliwie zatem – wbrew argumentacji organu odwoławczego – umowa przedwstępna nie przenosiła na skarżących własności działki nr [...], co oznacza, że skarżącym w tej dacie nie posiadali prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nie mniej, w świetle przedstawionej uprzednio argumentacji, okoliczność ta nie mogła świadczyć o naruszeniu, a tym bardziej w stopniu kwalifikowanym, art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego. Odnosząc się natomiast do stanowiska zawartego w piśmie skarżących uzupełniającym skargę wyjaśnić należy, że nieodwracalności skutków prawnych, w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. nie można utożsamiać z niemożnością przywrócenia stanu faktycznego istniejącego przed wydaniem wadliwej decyzji. W orzecznictwie pojęcie nieodwracalnego skutku prawnego wiąże się z sytuacją, w której nie jest możliwe przywrócenie stanu prawnego poprzedniego ze względu na to, że przestał istnieć przedmiot, którego dotyczyło prawo lub podmiot utracił zdolność do zachowania tego prawa lub też nastąpiła zmiana stanu prawnego w wyniku czego wygasła instytucja stanowiąca źródło prawa (wyrok NSA z 23 listopada 1987 r., sygn. I SA 1406/86, publ. ONSA1987, Nr 2, poz. 81). Innymi słowy nieodwracalność skutków prawnych decyzji nie polega na tym, że w wyniku stwierdzenia jej nieważności może nastąpić przywrócenie stanu prawnego istniejącego poprzednio. Chodzi wyłącznie o odwrócenie tych skutków prawnych, które wywołuje decyzja dotknięta wadą nieważności. Podobnie, bez wpływu na rozstrzygnięcie pozostaje późniejsza zmiana planu zagospodarowania przestrzennego, skoro – jak wskazano na wstępie – organ bada legalność kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji w odniesieniu do stanu prawnego obowiązującego w dacie jej wydania. Nie mniej wobec naruszenia ww. przepisów prawa tak procesowego, jak i przepisów materialnoprawnych, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, rzeczą organów przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie przeprowadzenie postępowania z uwzględnieniem oceny Sądu. Ujawnione wyżej uchybienia, jako mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skutkowały uchyleniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie decyzji wydanych w obu instancjach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa. Na mocy art. 152 ww. ustawy rozstrzygnięto jak w punkcie II wyroku.