VII SA/Wa 304/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska, Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lutego 2017 r. sprawy ze skargi I K na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] listopada 2015 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia choroby zawodowej oddala skargę Przedmiotem skargi [...] jest decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] listopada 2015 r. znak: [...], wydana po rozpatrzeniu odwołania skarżącej od decyzji [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] września 2015 r. nr [...], w sprawie dotyczącej stwierdzenia chorobowy zawodowej. Orzeczeniem tym Główny Inspektor Sanitarny na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) i art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2015 r., poz. 1412), uchylił decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] września 2015 r. nr [...] oraz umorzył postępowanie organu I instancji w całości. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Główny Inspektor Sanitarny wskazał, iż Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] wydał decyzję z dnia [...] marca 2007 r., nr [...] o braku podstaw do stwierdzenia u [...] choroby zawodowej pod postacią przewlekłej choroby narządu głosu spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym, trwającym co najmniej 15 lat. W związku ze wskazaniem jednostki orzeczniczej na konieczność przeprowadzenia kontrolnego badania pacjentki za rok, [...] Ośrodek Medycyny Pracy po przeprowadzeniu takiego badania wydał orzeczenie lekarskie dnia 5 lutego 2008 r. o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. Po badaniu w trybie odwoławczym od wskazanego orzeczenia lekarskiego, Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w [...] wydał w dniu [...] stycznia 2009 r. orzeczenie lekarskie o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, zweryfikowane w dniu [...] lutego 2009 r. W ich wyniku zostało wszczęte postępowanie w przedmiocie podejrzenia choroby zawodowej przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] , zakończone wydaniem decyzji z dnia [...] marca 2009 r., nr [...] o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej wymienionej w poz. 15 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych. Od tej decyzji [...] wniosła odwołanie do [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego. Organ II instancji decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] po uzupełnieniu materiału dowodowego, w dniu [...] marca 2011 r. wydał decyzję nr [...] o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej - przewlekłej choroby narządu głosu spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym, trwającym co najmniej 15 lat. Od powyższej decyzji [...] złożyła odwołanie. [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w dniu [...] maja 2011 r. wydał decyzję utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji, która została zaskarżona przez [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 7 sierpnia 2012 r. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] stosując się do wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, uzupełnił materiał dowodowy. Po dokonaniu analizy materiału dowodowego zgromadzonego w przedmiotowej sprawie, organ I instancji uznał, iż w obecnym stanie prawnym nie jest organem właściwym w przedmiotowym postępowaniu, z uwagi na fakt, że nadzór bieżący w zakładzie pracy, w którym pracowała [...] , prowadzi [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny. W związku z powyższym, decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] uznał się niewłaściwym w sprawie i w dniu [...] lutego 2015 r., opierając się na art. 12 ust. 1a pkt 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, przekazał sprawę wraz z całością dokumentacji [...] Państwowemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Sanitarnemu. Ten zaś orzekł ww. decyzją z dnia [...] września 2015 r. o braku podstaw do stwierdzenia chorobowy zawodowej u skarżącej, tj. przewlekłej choroby narządu głosu spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym, trwającym co najmniej 15 lat pod postacią guzków głosowych twardych, wtórnych zmian przerostowych fałdów głosowych oraz niedowładu mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią, wymienionej w poz. 15 wykazu chorób zawodowych, określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 105, poz. 869). I dalej, Główny Inspektor Sanitarny podał, że [...] była zatrudniona w [...] w [...]. Stosownie do postanowień statutu przedszkola jest ono przedszkolem publicznym, a jego organem prowadzącym jest gmina miejska [...] (§ 1 ust. 3 i 4 statutu). Zgodnie z art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572, ze zm.) zakładanie i prowadzenie przedszkoli publicznych należy do zadań własnych gmin. Miasto [...] , zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 1998 r. w sprawie utworzenia powiatów (Dz. U. Nr 103, poz. 652) w związku z art. 91 i art. 92 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1445), jest gminą - miastem na prawach powiatu. Nie jest jednak powiatem. Pozostając gminą, posiada uprawnienia powiatu. Zgodnie z powyższym [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny nie jest organem właściwym w myśl art. 12 ust. 1a pkt 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej do prowadzenia sprawy [...] , ponieważ organem założycielskim przedszkola, w którym zatrudniona była [...] jest miasto [...] jako gmina. Zatem, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] w sposób błędny uznał się niewłaściwym w sprawie i bezpodstawnie przekazał sprawę do rozpatrzenia [...] Państwowemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Sanitarnemu (por. wyrok NSA z dnia 23 lipca 2015 r. w sprawie II OSK 3064/13). Organ odwoławczy podał przy tym, że stosownie do art. 19 k.p.a. organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Zasada ta obowiązuje we wszystkich rodzajach postępowania administracyjnego oraz w postępowaniach nadzwyczajnych, a także na wszystkich etapach tych postępowań. A zatem w postępowaniu wszczynanym na żądanie strony, organ, do którego wniesiono podanie, jest obowiązany zbadać na podstawie treści żądania, czy jest właściwy do załatwienia sprawy, a w razie stwierdzenia swojej niewłaściwości powinien stosować przepisy art. 65 - 66 k.p.a. Wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości skutkuje wadą kwalifikowaną tej decyzji, powodującą konieczność stwierdzenia jej nieważności (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.), a w przypadku rozpatrywania odwołania - uchylenia decyzji i umorzenia postępowania pierwszej instancji. W skardze do Sądu na ww. decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego, skarżąca – [...] wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonej decyzji zarzuciła istotne naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a to: -art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez bezpodstawne umorzenie postępowania przed organem I Instancji i w konsekwencji pozbawienie strony prawa do rozpatrzenia sprawy przez organ II instancji, -art. 7 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych związanych z przedmiotową sprawą administracyjną oraz brak uwzględnienia przy wydawaniu zaskarżonej decyzji słusznego interesu skarżącej, -art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, -art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w niej zbyt ogólnikowych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej oraz poprzez brak odniesienia się do argumentacji skarżącej podnoszonej w toku postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż organ II instancji błędnie uznał postępowanie przed organem I instancji za bezprzedmiotowe jako dotknięte wadą wydania decyzji nacechowanej wadą nieważności. Niezależnie od powyższego podniesiono że jeżeli organ uznaje za zasadny problem braku zachowania wymaganej właściwości to winien w decyzji odnieść się do konieczności przekazania wniosku będącego podstawą wszczęcia postępowania administracyjnego, zgodnie z art. 65 § 1 k.p.a. organowi właściwemu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] listopada 2015 r. znak: [...], wydana w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. uchylająca decyzję organu I instancji i umarzająca postępowanie organu I instancji w całości. Powodem wydania orzeczenia zawierającego wskazane rozstrzygnięcie o charakterze kasacyjnym kończącym postępowanie, było ustalenie wskazujące na brak właściwości organu wojewódzkiego – tj. [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego do załatwienia sprawy w I instancji. W ocenie Sądu, z uwagi na okoliczności faktyczne i prawne prawidłowo uwzględnione przez GIS, stanowisko tego organu, jak i wydane orzeczenie należało uznać za prawidłowe. I tak, zważyć trzeba, że stosownie do art. 19 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek z urzędu przestrzegać swoje właściwości rzeczowej i miejscowej. Organy administracji publiczne muszą zatem kontrolować swoją właściwość od momentu wszczęcia postępowania do rozstrzygnięcia sprawy decyzją kończącą postępowanie w sprawie, co zaś oznacza obowiązek badania właściwości przez organ w każdym stadium postępowania. Zmiana przepisów prawnych mająca miejsce w toku postępowania może bowiem prowadzić do pozbawienia organu zdolności do prowadzenia postępowania. Tym samym, w sytuacji gdy, czy to na skutek zmiany przepisów prawa, czy też w wyniku wadliwej ich interpretacji, organ administracji publicznej błędnie wydał decyzję nie mając do tego zdolności prawnej (nie będąc do tego właściwym), organ II instancji rozpatrując odwołanie (i badając także swoją właściwość – m. in. instancyjną w sprawie), obowiązany jest wyeliminować wadliwe orzeczenie organu I instancji i umorzyć postępowanie, na zasadzie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie sposób przy tym pominąć, iż przepisy Kodeksu ustanawiają sankcję nieważności decyzji za naruszenie przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.). Dostrzec też trzeba, iż zgodnie z art. 20 k.p.a. właściwość rzeczową organ administracji publicznej ustala według przepisów o zakresie jego działania. Stąd też prawidłowo w niniejszej sprawie Główny Inspektor Sanitarny wziął pod uwagę art. 12 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2015 r., poz. 1412). Zgodnie z ust. 1 tego artykułu, w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, w sprawach należących do zakresu zadań i kompetencji Państwowej Inspekcji Sanitarnej, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, organem właściwym jest państwowy powiatowy lub państwowy graniczny inspektor sanitarny, z zastrzeżeniem ust. 1a. W myśl ust. 1a, państwowy wojewódzki inspektor sanitarny jest: 1) organem właściwym w stosunku do podmiotów, dla których powiat jest organem założycielskim lub organem prowadzącym, lub w których powiat jest podmiotem dominującym; 2) organem właściwym w zakresie higieny radiacyjnej; 3) organem właściwym w zakresie warunków dotyczących higieny pracy w zakładach inżynierii genetycznej. Zgodnie z ust. 2 art. 12, w postępowaniu administracyjnym organami wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego są: 1) w stosunku do państwowego powiatowego i państwowego granicznego inspektora sanitarnego - państwowy wojewódzki inspektor sanitarny; 2) w stosunku do państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego - Główny Inspektor Sanitarny. Zatem, jak wynika z przytoczonej regulacji, co do zasady organem właściwym w sprawach należących do zakresu zadań i kompetencji Państwowej Inspekcji Sanitarnej w I instancji, jest m. in. państwowy powiatowy inspektor sanitarny, natomiast państwowy wojewódzki inspektor sanitarny – tylko w sprawach enumeratywnie wyliczonych. W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy o właściwości [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego miałby stanowić art. 12 ust. 1a pkt 1, albowiem (jak przyjął tenże organ – choć wprost tego w wydanej decyzji nie wskazał), skarżąca [...] była zatrudniona w [...] , dla którego powiat jest organem założycielskim. Powyższe GIS słusznie zakwestionował. Bezsporne jest, iż skarżąca ubiegająca się o stwierdzenie choroby zawodowej, pracowała w ww. Przedszkolu. Niemniej błędnie ustalono, że jego organem założycielskim jest Powiat ([...] – miasto na prawach powiatu). Jak wynika bowiem ze statutu tego Przedszkola, dostępnego na stronie internetowej tej placówki, jest ono przedszkolem publicznym, a organem prowadzącym to Przedszkole jest Gmina Miejska [...] (§ 1 ust. 3 i 4 statutu). To zaś oznacza, że ww. przepis art. 12 ust. 1a pkt 1 nie znajdował w sprawie zastosowania. Ww. Przedszkole jest bowiem przedszkolem gminnym, i nie zmienia tego fakt, że Miasto [...] jest gminą – miastem na prawach powiatu. Jako takie posiada wprawdzie dodatkowo uprawnienia powiatu, ale nadal pozostaje gminą (v. art. 91 i art. 92 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, Dz. U. z 2016 r., poz. 814). Jak wynika zaś z art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.), zakładanie i prowadzenie przedszkoli publicznych należy do zadań własnych gmin. Z tych też przyczyn Sąd podzielił ocenę przedstawioną w zaskarżonej decyzji, uznając ją w efekcie za zgodną z prawem. Sąd dodatkowo, a to w kontekście treści skargi, zauważa, iż rozstrzygnięcie Głównego Inspektora Sanitarnego (kasacyjne, kończące postępowanie przed określonymi organami), nie oznacza, że sprawa skarżącej dotycząca stwierdzenia choroby zawodowej nie powinna być rozpatrzona i rozstrzygnięta, wręcz przeciwnie – winna zostać wszczęta (ponownie) przez właściwy do tego organ i załatwiona merytorycznie. Sąd dostrzega wprawdzie, że organ powiatowy – Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] błędnie uznał się niewłaściwym i przekazał sprawę skarżącej do organu wojewódzkiego, niemniej decyzja tego organu z dnia [...] stycznia 2015 r. o umorzeniu postępowania (nie załatwiająca sprawy co do istoty, nie będąca więc decyzją merytoryczną) nie wywołuje skutku res iudicata, i nie pozbawia w efekcie tego organu (jako właściwego rzeczowo w I instancji do prowadzenia niniejszej sprawy), wszczęcia postępowania na nowo, i uwzględnienia w jego toku zgromadzonego dotychczas materiału dowodowego. Z tych też przyczyn, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.