VII SA/Wa 3045/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Antas, sędzia WSA Jadwiga Smołucha (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego K. S. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. K. S. (dalej: skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "organ odwoławczy") z [...] października 2018 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z [...] sierpnia 2018 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 w zw. z art. 61 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nakazano Wspólnocie Mieszkaniowej [...] w [...] usunięcie nieprawidłowości stanu technicznego części (elementów) zewnętrznych budynku mieszkalnego wielorodzinnego usytuowanego przy ul. [...] w [...] poprzez wykonanie robót, w ramach których należy: 1. zbić odspojony, grożący odpadnięciem tynk elewacji zewnętrznych budynku, 2. naprawić gzyms wokół budynku, 3. naprawić kominy ponad dachem. [...] sierpnia 2018 r. decyzja PINB z [...] sierpnia 2018 r. została odebrana osobiście od organu przez K. G., powołanego w skład zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej [...] uchwałą właścicieli lokali z [...] kwietnia 2010 r. Uchwała ta nie została zaprotokołowana przez notariusza. [...] września 2018 r. skarżący wniósł odwołanie od decyzji PINB z [...] sierpnia 2018 r. Skarżący jest właścicielem lokalu w budynku przy ul. [...] w [...]. Postanowieniem z [...] października 2018 r. organ odwoławczy stwierdził niedopuszczalność odwołania skarżącego. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy powołał się na art. 134 k.p.a. i wyjaśnił, iż organ odwoławczy w fazie wstępnej postępowania podejmuje czynności mające na celu ustalenie czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również podmiotowym. Przesłanką podmiotową jest złożenie odwołania przez legitymowany podmiot, tj. stronę postępowania. Organ odwoławczy wyjaśnił także, że legitymację strony do wniesienia odwołania należy oceniać według przepisów art. 28, 29 i 30 k.p.a. Interesem prawnym w postępowaniu administracyjnym jest ustalenie powszechnie obowiązującego przepisu prawnego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Według organu odwoławczego skarżący nie posiada przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym, dotyczącym stanu technicznego części (elementów) zewnętrznych budynku mieszkalnego wielorodzinnego usytuowanego przy ul. [...] w [...]. Skarżący jest właścicielem lokalu w tym budynku, natomiast zarządcą budynku jest Wspólnota Mieszkaniowa [...] w [...]. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w postępowaniu przed organami administracji publicznej członkom wspólnot mieszkaniowych nie przysługują prawa strony i tym samym członkowie wspólnoty mieszkaniowej nie posiadają legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym, lecz reprezentowani są przez statutowo właściwe organy wspólnoty (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lip 2001 r. sygn. akt: IV SA1610/99). Organ odwoławczy wskazał, że celem tego rodzaju rozwiązania jest zapewnienie sprawnego zarządu w obiektach wielolokalowych, które stanowią własność różnych osób. W obrocie publicznym członków wspólnoty reprezentuje zarząd, którego członkowie powoływani są na mocy odpowiedniej uchwały. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że decyzja PINB dla [...] nr [...] z [...] sierpnia 2018r., dotyczy sprawy stanu technicznego elementów zewnętrznych budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w [...], a zatem części wspólnych tego budynku. Natomiast w sprawach z zakresu Prawa budowlanego związanych z budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym, a w szczególności z zakresu jego utrzymania, czy też robót budowlanych wykonywanych w jego częściach wspólnych, w imieniu ogółu właścicieli lokali tego obiektu występuje z mocy prawa wspólnota mieszkaniowa, działająca przez zarząd. Organ stwierdził, iż podejmowanie czynności odnoszących się do nieruchomości wspólnej zastrzeżone jest do kompetencji wspólnoty mieszkaniowej, która działa za członków wspólnoty. Organ odwoławczy wskazał także na art. 19 ustawy o własności lokali zgodnie z którym, jeżeli liczba lokali w budynku wielorodzinnym nie jest większa niż siedem, do zarządu nieruchomością wspólną mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu cywilnego i Kodeksu postępowania cywilnego o współwłasności. Ten sposób zarządzania jest wyłączony, gdy właściciele lokali ustanowili zarząd wspólnoty, rozumiany jako organ zarządzający wspólnoty mieszkaniowej, o jakim mowa w przypadku dużych wspólnot mieszkaniowych (art. 21 ust. 1 w/w ustawy). Organ wskazał, że w aktach sprawy znajduje się kopia uchwały nr [...] z [...] kwietnia 2010 r. w sprawie powołania składu Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...], zgodnie z którą właściciele lokali w wyniku przeprowadzonego głosowania powołali w skład zarządu K. G. (art. 1). Uchwała ta została również podpisana przez K. S.. Według organu odwoławczego, jeżeli wszyscy współwłaściciele nieruchomości dokonali w formie uchwały wyboru sposobu reprezentacji wspólnoty, to fakt ten nie może zostać zignorowany przez organy administracji, które winny kierować rozstrzygnięcia związane z nieruchomością wspólną do wybranego w sposób przewidziany prawem zarządu. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że skarżący nie przedłożył żadnych dokumentów świadczących o tym, że uchwała nr [...], powołująca Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej [...], już nie obowiązuje. Zdaniem organu odwoławczego bezpośrednie zainteresowanie skarżącego rozstrzygnięciem sprawy świadczy jedynie o interesie faktycznym, który nie jest przesłanką do uznania go za stronę postępowania przed organem odwoławczym. Według organu odwoławczego z tych powodów skarżący nie jest stroną postępowania administracyjnego, dotyczącego stanu technicznego części zewnętrznych (wspólnych) budynku mieszkalnego wielorodzinnego usytuowanego przy ul. [...] w [...]. W opinii organu odwoławczego skarżący mógł wnieść odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...]nr [...] z [...] sierpnia 2018r., w terminie przysługującym stronom tego postępowania tj. do [...] września 2018 r., a odwołanie zostało złożone w placówce pocztowej [...] września 2018 r. Ponieważ skarżący nie zachował terminu przewidzianego dla stron postępowania i odwołanie zostało złożone, gdy decyzja organu I instancji była już ostateczna, organ odwoławczy stwierdził niedopuszczalność tego środka na podstawie art. 134 k.p.a. Organ odwoławczy powołał się na linię orzeczniczą reprezentowaną m.in. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9 lutego 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 879/17. Podsumowując organ odwoławczy stwierdził, iż w rozpoznawanej sprawie niedopuszczalność odwołania jest spowodowana przyczyną o charakterze przedmiotowym, która obejmuje przypadki m.in. braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji, tj. gdy jest ona już ostateczna. W skardze na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 6, art. 7, art. 10 w zw. z art. 28 oraz art. 61 § 4 k.p.a. oraz art. 19 ustawy o własności lokali i art. 199 Kodeksu cywilnego. Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi odwoławczemu do ponownego rozpatrzenia. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie sądu analizowana pod tym kątem skarga zasługuje na uwzględnienie. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowi art. 134 k.p.a. oraz art. 129 § 2 k.p.a. W myśl powołanych przepisów odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie (art. 129 § 2 k.p.a.). Termin do wniesienia odwołania liczy się od dnia doręczenia decyzji stronie, która brała udział w postępowaniu. Z art. 134 k.p.a. wynika, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W rozpoznawanej sprawie stroną postępowania administracyjnego była wspólnota mieszkaniowa w budynku, w którego skład wchodzi sześć lokali. W myśl art. 18 ust. 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, jeżeli sposobu zarządu nieruchomością wspólną nie określono w umowie o ustanowieniu odrębnej własności lokali albo w umowie zawartej później w formie aktu notarialnego lub w uchwale zaprotokołowanej przez notariusza, obowiązują zasady określone powołaną ustawą w rozdziale "Zarząd nieruchomością wspólną". Zgodnie z art. 19 ustawy o własności lokali, jeżeli liczba lokali wyodrębnionych i lokali niewyodrębnionych, należących nadal do dotychczasowego właściciela, nie jest większa niż siedem, do zarządu nieruchomością wspólną mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu cywilnego i Kodeksu postępowania cywilnego o współwłasności. Zarząd rzeczą wspólną regulują art. 199 – 205 k.c. Zgodnie z art. 200 k.c. każdy ze współwłaścicieli jest obowiązany do współdziałania w zarządzie rzeczą wspólną. Art. 201 k.c. do każdej konkretnej czynności zwykłego zarządu rzeczą wymaga zgody większości współwłaścicieli. Do czynności, które nie przekraczają zakresu zwykłego zarządu należy załatwianie bieżących spraw zawiązanych ze zwykłą eksploatacją i utrzymaniem rzeczy w stanie niepogorszonym w ramach aktualnego przeznaczenia. W rozpoznawanej sprawie z akt sprawy nie wynika, by wspólnota mieszkaniowa będąca stroną postępowania administracyjnego ustanowiła skutecznie zarząd, o którym mowa w art. 21 ustawy o własności lokali. Brak jest bowiem zawartej w formie aktu notarialnego umowy właścicieli lokali określającej sposób zarządu nieruchomością wspólną lub zaprotokołowanej przez notariusza uchwały właścicieli lokali w tym przedmiocie. W księgach wieczystych wyodrębnionych lokali również brak jest wpisów o określeniu sposobu zarządu nieruchomością wspólną. W tych okolicznościach osoby fizycznej, powołanej do zarządu wspólnoty mieszkaniowej uchwałą właścicieli lokali nr [...] z [...].04.2010 r., której kopia znajduje się w aktach sprawy administracyjnej, nie można uznać za zarząd wspólnoty mieszkaniowej, o którym mowa w art. 21 ustawy o własności lokali. Skoro bowiem ustawa o własności lokali wprowadza wymóg formy notarialnej dla określenia sposobu zarządu nieruchomością wspólną w tzw. małych wspólnotach mieszkaniowych, zgoda właścicieli lokali na powierzenie zarządu nieruchomością wspólną jednemu ze współwłaścieli wyrażona w zwykłej formie pisemnej nie wywołuje skutków prawnych w zakresie ustanowienia zarządu rzeczą wspolną. W tzw. małej wspólnocie mieszkaniowej, która nie dysponuje organami do sprawowania zarządu i reprezentowania jej na zewnątrz, w myśl art. 200 k.c. zarząd częściami wspólnymi nieruchomości opiera się na bezpośrednim udziale w zarządzaniu właścicieli lokali - zarządcami nieruchomości są wszyscy jej współwłaściciele. Wobec tego decyzja nakazująca usunięcie stwierdzonych uchybień w stanie technicznym części wspólnych budynku powinna być skierowana do wszystkich współwłaścicieli, którzy są jednocześnie zarządcami. Ponieważ każdy właściciel lokalu jest legitymowany do podejmowania niezbędnych czynności zmierzających do ochrony i zachowania wspólnego prawa (w tym przed sądem i organami administracyjnymi), jest on także uprawniony do reprezentacji takiej wspólnoty w postępowaniu administracyjnym dotyczącym nałożenia na wspólnotę obowiązków usunięcia nieprawidłowości w częściach wspólnych budynku. Tym samym decyzja nakładająca na tzw. małą wspólnotę mieszkaniową obowiązki dotyczące części wspólnych budynku powinna być doręczona wszystkim współwłaścicielom. W rozpoznawanej sprawie decyzja o nałożeniu obowiązków na tzw. małą wspólnotę mieszkaniową została doręczona tylko jednemu ze współwłaścicieli, który nie został skutecznie ustanowiony zarządem wspólnoty mieszkaniowej, a tym samym nie był uprawniony do jej reprezentacji w zakresie wynikającym z art. 21 i art. 22 ustawy o własności lokali. Tym samym nie można uznać, że nastąpiło skuteczne doręczenie decyzji stronie postępowania – wspólnocie mieszkaniowej, skoro nie została ona doręczona wszystkim współwłaścicielom będącym wspólnie zarządcami nieruchomości. W konsekwencji powyższych ustaleń należy uznać, że w dacie wniesienia odwołania przez skarżącego nie upłynął jeszcze termin do wniesienia odwołania dla strony – wspólnoty mieszkaniowej, która jest adresatem decyzji administracyjnej. W takim stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w pkt. I sentencji wyroku. O kosztach w pkt. II wyroku orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na zasądzone koszty składa się wpis od skargi – 500 zł. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.