VII SA/Wa 307/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Leszek Kamiński, Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2008 r. sprawy ze skargi I. B. oraz M. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Sygnatura akt VII SA/Wa 307/08 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] - w oparciu o art. 71 a ust. 4 ustawy - Prawo budowlane - Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] nakazał inwestorom – U. i P. P. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania pomieszczenia piwnicznego w budynku mieszkalnym w zabudowie bliźniaczej usytuowanym na terenie posesji przy ul. [...] w W. zaadaptowanego samowolnie na pracownię "projektowania i wykonywania biżuterii artystycznej". W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne: W dniu 14 lutego 2007r. przedstawiciel Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego [...] przeprowadził wizję lokalną. Stwierdzono, że w budynku mieszkalnym, jednorodzinnym, w zabudowie bliźniaczej jedno z pomieszczeń piwnicznych o wymiarach 3,35mx4,30m wykorzystywane jest jako pracownia projektowania i wykonywania biżuterii artystycznej. W przedmiotowym pomieszczeniu o wysokości 2,0 m znajdują się 2 okna o wymiarach 0,55mx0,88m. Wg oświadczenia inwestorów działalność gospodarcza w pomieszczeniu prowadzona jest od 1998r. Zmiana sposobu użytkowania pomieszczenia piwnicznego na obecnie pełnioną funkcję nastąpiła samowolnie, bez wystąpienia do właściwego organu administracji architektoniczno - budowlanej o pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania. Ustawa - Prawo budowlane obowiązujące w okresie dokonania zmiany sposobu użytkowania nakazywała uzyskanie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektu. Powołując się na definicję zmiany sposobu użytkowania zawartą w art. 71 Prawa budowlanego organ stwierdził, że lokal, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza nie spełnia warunków technicznych w zakresie wysokości pomieszczenia do pracy przeznaczonych na stały lub czasowy pobyt ludzi. Minimalna wysokość pomieszczenia powinna wynosić 2,5 m. Pomieszczenie przeznaczone na pobyt ludzi powinno mieć zapewnione oświetlenie dzienne, dostosowane do jego przeznaczenia, kształtu i wielkości, z uwzględnieniem warunków określonych w § 13 oraz w ogólnych przepisach bezpieczeństwa i higieny pracy. Przedmiotowe pomieszczenie nie spełnia w/w warunków. Inwestorzy legitymują się zaświadczeniem z dnia 27 stycznia 2005r. o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej jednakże decyzja o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej nie stanowi podstawy do zmiany sposobu użytkowania obiektu, którego adres wskazano w decyzji o wpisie jako miejsce wykonywania działalności gospodarczej. U. i P. P. złożyli odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] wskazując, iż w przedmiotowym pomieszczeniu prowadzą działalność artystyczną w rozumieniu art. 13 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych i jedynie przepisy o obrocie metalami szlachetnymi nałożyły na nich obowiązek zarejestrowania działalności gospodarczej. Podnieśli także, że nie byli i nie są pracodawcami a zatem organ administracji nie może powoływać się na przepisy dotyczące warunków miejsc pracy pracowników. Decyzją z dnia [...] - w oparciu o treść art. 138 §1 pkt 2 kpa Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] i umorzył postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że organ II instancji orzeka w oparciu o przedstawione akta oraz stan faktyczny i prawny istniejący w dacie rozpatrzenia odwołania i wydawania decyzji. Tym samym musi wziąć pod uwagę dostarczone przez stronę dokumenty i wskazane przez nią dowody pozwalające na rozstrzygnięcie sprawy na nowo. Organ I instancji uznał, że lokal, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza nie spełnia warunków technicznych w zakresie wysokości pomieszczeń do pracy przeznaczonych na stały lub czasowy pobyt ludzi co wynikało z faktu, że przedmiotowe pomieszczenia uznane zostały za zakład pracy w rozumieniu przepisów Prawa Pracy. Z dokumentów złożonych przez odwołujących się (oświadczenie z dnia 7 marca 2007r. oraz z dnia 19 czerwca 2007r.) wynika, że nie są oni pracodawcami, nie zatrudniają żadnych osób zaś w przedmiotowym pomieszczeniu prowadzona jest drobna wytwórczość rękodzielnictwa artystycznego. W takim zatem przypadku organ stoi na stanowisku, że pomieszczenia przeznaczone do działalności tego rodzaju przy jednoczesnym założeniu, że niezatrudniani są pracownicy, nie wymaga ażeby pomieszczenie spełniało warunki techniczne w zakresie wysokości pomieszczeń do pracy, przeznaczonych na stały lub czasowy pobyt ludzi. Dodatkowo z oświadczeń złożonych przez odwołujących się wynika, że prowadzona przez nich działalność odbywa się bez użycia maszyn oraz środków chemicznych co również skutkuje brakiem naruszenia innych warunków wymienionych w art. 71 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy uznał, że prowadzona działalność w przedmiotowym pomieszczeniu może być rozumiana jako typowa działalność warsztatu przydomowego i realizowana w tym zakresie może być w domu użytkowanym do funkcji mieszkalnych. Prowadzenie działalności rękodzielnictwa artystycznego w przedmiocie tworzenia form złotniczych nie wymaga dla swojej legalności zmiany sposobu użytkowania w rozumieniu przepisów prawa budowlanego i może być prowadzona w budynku mieszkalnym. Dlatego też uznając prowadzenie dalszego postępowania za bezprzedmiotowe organ odwoławczy umorzył postępowanie a umorzenie to - w niniejszej sprawie-równoznaczne jest z prawidłowym użytkowaniem obiektu. I.B., M. P. i S. L. złożyli skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że prace w przedmiotowym pomieszczeniu prowadzone są z użyciem wibronarzędzi, co powoduje pęknięcia murów budynku. Zarzucili także, że miejsce pracy inwestorów znajduje się bezpośrednio przy wspólnej ścianie co powoduje hałas m.in. w porze nocnej. Dodatkowo podnieśli, że prace prowadzone są z użyciem wysokociśnieniowych butli gazowych, które przetrzymywane są w zamkniętym pomieszczeniu piwnicznym, co grozi katastrofą budowlaną. W konkluzji wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 7 maja 2008r. Sąd odrzucił skargę S. L. Rozpoznając skargę I. B. i M. P. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.) sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a.). Mając na względzie powyższe unormowanie Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z wymogami wynikającymi z przepisów kpa, a w szczególności jego art. 7, na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek stania na straży praworządności i podejmowania wszystkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do jej załatwienia mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Dodatkowo art. 77 kpa wskazuje, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Art. 107 kpa natomiast wskazuje na elementy, jakie powinny znaleźć się w decyzji aby można było uznać ją za prawidłową. Uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności zawierać wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności. Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem w/w reguł postępowania. Przedmiotową decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie administracyjne (uchylając uprzednio decyzję organu I instancji) w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania pomieszczenia piwnicznego na pracownię projektowania i wykonywania biżuterii artystycznej w budynku jednorodzinnym usytuowanym przy ul. [...] w W. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że powodem takiego rozstrzygnięcia było uznanie przez organ, że zakres prowadzonej przez inwestorów działalności w pomieszczeniu piwnicznym - wykonywanie biżuterii artystycznej - nie stanowiło zmiany sposobu użytkowania tego pomieszczenia w rozumieniu art. 71 Prawa budowlanego. Z treści tego przepisu wynika, że przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności: podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Za przyjęciem, że rozpoczęcie działalności nie stanowiło w istocie zmiany sposobu użytkowania pomieszczenia piwnicznego stoi w ocenie organu to, że U. i P.P. nie zatrudniają pracowników a zatem pomieszczenie, w którym prowadzona jest działalność nie musi spełniać warunków technicznych w zakresie wysokości pomieszczeń do pracy przeznaczonych na stały lub czasowy pobyt ludzi. Uszło jednak uwadze organu, że zgodnie z treścią omawianego przepisu art. 71 Prawa budowlanego zmiana sposobu użytkowania pomieszczenia to także tego rodzaju zmiana, która wprowadza inne warunki m.in. bezpieczeństwa pożarowego jak też zdrowotne oraz wielkość i układ obciążeń. Tymczasem, jak wynika z zarzutów skargi oraz oświadczenia skarżących złożonego na rozprawie dnia 6 listopada 2008r, inwestorzy prowadzą prace w przedmiotowym pomieszczeniu używając wysokociśnieniowych butli gazowych, które przetrzymywane są w zamkniętym pomieszczeniu piwnicznym. Wprawdzie okoliczność ta została podniesiona przez skarżących dopiero w skardze jednakże obowiązkiem organu było, przed wydaniem decyzji, należyte wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy w tym również tego, przy użyciu jakich narzędzi prowadzona jest działalność artystyczna. Co więcej, z opisu fotografii dołączonej do pisma pełnomocnika uczestników z dnia 7.10.2008r. (data wpływu do Sądu) przedstawiającej hydromat (narzędzie używane do pracy) wynika, że jest to "aparat wodorotlenowy, który używany jest w zastępstwie palnika propan butan do lutowania". Powyższe mogłoby wskazywać, że faktycznie przy wykonywaniu prac w przedmiotowym pomieszczeniu używany był (lub jest) gaz propan - butan. Okoliczność ta niewątpliwie wpływałaby na zmianę bezpieczeństwa pożarowego a zatem winna zostać wyjaśniona przez organ odwoławczy. Skarżący wskazali również, że do wykonywania działalności inwestorzy używają wibronarzędzi a prace wykonywane są przy ścianie wspólnej, co powoduje pęknięcia murów. O ile ta ostatnia kwestia pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia, a ewentualne roszczenia z tego tytułu winny być rozstrzygane w postępowaniu przed sądem powszechnym, o tyle zasada prawdy obiektywnej nakłada obowiązek szczegółowego wyjaśnienia, jakie narzędzia używane są przez inwestorów do pracy i czy ich przechowywanie i używanie wpływa na wielkość lub układ obciążeń budynku. Reasumując - w ocenie Sądu zaskarżona decyzja została wydana przedwcześnie, bez należytego wyjaśnienia okoliczności sprawy. Wobec ujawnionych wad, tj. naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, 77, 105 k.p.a., 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w stopniu mającym znaczący wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny zobligowany był do uchylenia zaskarżonej decyzji. Rozpoznając ponownie sprawę organ weźmie pod uwagę wskazaną wyżej ocenę prawną. Jednocześnie wskazać należy, że Sąd podzielił argumentację organu co do tego, że w niniejszej sprawie, dla oceny czy doszło do zmiany przeznaczenia pomieszczenia piwnicznego nie mogą mieć zastosowania przepisy dotyczące warunków bezpieczeństwa i higieny pracy (rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Socjalne z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy Dz.U. z 2003r. nr 169, poz.1650 t.j. ze zm.) albowiem przepisy te określają warunki pracy w "zakładach pracy". Skoro U. i P. P. nie zatrudniają pracowników to nie są "pracodawcami" a zatem przepisy nakładające na pracodawców obowiązek spełniania określonych norm nie mogą mieć do nich zastosowania. Zważyć jednak należy, iż rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie określają, w §75, wysokość pomieszczeń do "pracy, nauki lub innych celów" (z wyłączeniem "zakładów pracy, do których mają zastosowanie inne przepisy), a zatem organ winien rozważyć - w dalszej kolejności czy przepisy te - mają zastosowanie w niniejszej sprawie, skoro, inwestorzy w pomieszczeniu piwnicznym prowadzą działalność gospodarczą. Mając powyższe na uwadze - Sąd w oparciu o treść art. 145§1pkt.1 lit. c ustawy P.p.s.a - orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie w pkt II wyroku oparto na treści art. 152 cytowanej ustawy.