VII SA/Wa 3073/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędziowie sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), sędzia WSA Andrzej Siwek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi S. P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję M .Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej S.P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi S.z o.o. w W. ("skarżąca") jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ("[...]WINB") z [...] listopada 2018 r. nr [...], wydana w sprawie dotyczącej nośnika reklamowego, w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Pismem z 27 listopada 2017 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] ("PINB") zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wolnostojącego nośnika reklamowego z tablicą reklamową usytuowanego na terenie działki o nr ew. [...] z obrębu [...] przy Al. [...] w [...] W trakcie oględzin obiektu, mających miejsce 10 stycznia 2018 r. (przeprowadzonych w obecności przedstawiciela skarżącej), PINB ustalił, że inwestorem i właścicielem nośnika reklamowego – o wymiarach podświetlanej tablicy reklamowej 3 m x 6 m – jest skarżąca; nośnik usytuowany jest w odległości 9,36 m od krawędzi jezdni Al. [...], a całkowita jego wysokość wynosi 8,1 m. Dalej, podejmując czynności dowodowe PINB ustalił, że w zasobach archiwalnych Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy Mokotów nie odnaleziono dokumentów dotyczących nośników reklamowych zlokalizowanych przy Al. [...] w W.. Po rozpatrzeniu sprawy PINB w dniu [...] września 2018 r. wydał decyzję nr [...], znak: [...], którą na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm., "Prawo budowlane"), nakazał skarżącej rozbiórkę wolnostojącego nośnika reklamowego o całkowitej wysokości 8,1 m, w postaci jednostronnej podświetlanej tablicy reklamowej o wymiarach ok 3,0 m x 6,0 m, zamontowanej do stalowego słupa umieszczonego na fundamencie w gruncie, usytuowanego na działce nr ew. [...] z obrębu [...] przy Al. [...] w W.. W uzasadnieniu decyzji PINB przede wszystkim wskazał, że przedmiotowy nośnik reklamowy wymagał uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę; nie mieści się w pojęciu instalowania tablic i urządzeń reklamowych, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego i nie był objęty zwolnieniem przewidzianym w tym przepisie; mógł być realizowany wyłącznie w oparciu o pozwolenie na budowę. Inwestor nie ubiegał się o takie zezwolenie, a to uzasadniało zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego odnoszącego się do budowy obiektów budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. PINB wskazał następnie, że nie było możliwe przeprowadzenie w sprawie postępowania naprawczego stosownie do art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, albowiem nie został spełniony warunek przewidziany w tym przepisie. Przedmiotowy nośnik reklamowy jest bowiem niezgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego rejonu tzw. Dworca [...], uchwalonego uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2006 r., a dokładnie z § 13 ust. 4 pkt 5 tego planu, który przewiduje m.in. maksymalną wysokość nośnika reklamy (łącznie z planszą) na 6 m – od poziomu istniejącego terenu. Przedmiotowy nośnik ma wysokość ok. 8 m, co znaczenie przekracza dopuszczalną wielkość. Nadto, PINB podał, że nośnik ten został usytuowany w odległości mniejszej niż 8 m od krawędzi jezdni Al. [...] w W.. Al. [...] zaliczana jest do kategorii dróg powiatowych, a zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r., 460 ze zm.; "ustawa o drogach publicznych"), obiekty budowlane przy drogach powiatowych w terenie zabudowy powinny być usytuowane w odległości co najmniej 8 m od zewnętrznej krawędzi jezdni, wobec czego przedmiotowe urządzenie reklamowe nie spełnia ww. przepisu. Powyższe, jak stwierdził PINB, uniemożliwiało legalizację samowoli i uzasadniało zastosowanie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. W odwołaniu od tej decyzji skarżąca zarzuciła PINB szereg naruszeń, m.in. poprzez pominięcie okoliczności realizacji przedmiotowego nośnika reklamowego w oparciu o skutecznie wniesione zgłoszenie; poprzez przyjęcie, że odległość nośnika od krawędzi jezdni wynosi mniej niż 8 m, podczas gdy z protokołu kontroli wynika, że odległość ta wynosi 9,36 m; odstąpienie od legalizacji z uwagi na błędne przyjęcie, że nie istniała możliwość doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. W uzasadnieniu skarżąca wskazała m.in. na to, że w dniu 8 października 2018 r. wykonała czynności, w wyniku których wysokość nośnika została obniżona do 6 m. Po rozpatrzeniu tego odwołania [...]WINB wydał wskazaną na wstępie decyzję z 16 listopada 2018 r., którą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096) utrzymał w mocy ww. decyzję PINB. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podzielił kwalifikację obiektu dokonaną przez organ I instancji i zgodził się co do zastosowania w sprawie art. 48 Prawa budowlanego. Uznał bowiem, że przedmiotowy nośnik reklamowy stanowi wolnostojący obiekt budowlany, na którego budowę wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę. Inwestor nie posiada takiego pozwolenia, a potwierdza to pismo Urzędu [...] z 9 stycznia 2018 r., to zaś wymagało zastosowania ww. trybu legalizacyjnego. Organ dodał przy tym, że bez wpływu na załatwienie sprawy pozostaje wydana w dniu 16 stycznia 2003 r. pozytywna opinia usytuowania tablicy reklamowej Urzędu dzielnicy [...] Miasta [...]. Wynika z niej bowiem wprost, że realizacja inwestycji wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. I dalej, analizując sprawę, organ odwoławczy wskazał, że w sytuacji, gdy inwestycja została wykonana bez dokonania skutecznego zgłoszenia lub uzyskania pozwolenia, zasadnym jest jej badanie pod kątem zgodności z obecnie obowiązującymi przepisami planistycznymi. Nieruchomość, na której usytuowany jest sporny nośnik, znajduje się na obszarze, na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego rejonu tzw. Dworca [...], a zgodnie z § 13 ust. 4 pkt 5 tego planu maksymalna dopuszczona na tym terenie wysokość nośnika to 6 m. Przywołując wskazany zapis planu miejscowego [...]WINB wskazał w efekcie na to, że objęty postępowaniem nośnik o całkowitej wysokość 8,1 m, nie jest zgodny z ww. planem miejscowym. Podniósł przy tym, że zgodność inwestycji wykonanej samowolnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest warunkiem przystąpienia do jej legalizacji, o czym stanowi art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. Zatem wobec tego, że ww. nośnik reklamowy narusza ustalenia planu miejscowego, nie mógł on zostać zalegalizowany i konieczne stało się orzeczenie o jego rozbiórce. Jednocześnie [...]WINB zaznaczył, że rację ma skarżąca podnosząc, że organ I instancji w sposób wadliwy wskazał na niezachowanie odległości, o której mowa w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, niemniej tego rodzaju wada wobec pozostałych okoliczności sprawy nie mogła wpłynąć na zmianę decyzji PINB. W skardze do Sądu na ww. decyzję [...]WINB z [...] listopada 2018 r., skarżąca wniosła o stwierdzenie jej nieważności, rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego i materialnego stanowiące podstawę do stwierdzenia jej nieważności, tj.: - art. 15 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności z uwagi na zaniechanie ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy z uwzględnieniem nowych okoliczności faktycznych podniesionych w odwołaniu; - art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie pomimo istnienia ku temu przesłanek; - art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy spełnione zostały warunki wymagane do wszczęcia procedury legalizacji stwierdzonej samowoli budowlanej. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała przede wszystkim na to, że [...]WINB nie wziął pod uwagę podniesionej przez nią w odwołaniu okoliczności dotyczącej podjęcia czynności zmniejszających wysokość przedmiotowego nośnika do zgodnej z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi na skargę [...]WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Żadna ze stron postępowania nie wniosła o przeprowadzenie rozprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Sąd kontrolował w niniejszej sprawie decyzję [...]WINB z [...] listopada 2018 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję PINB z [...] września 2018 r. nakazującą rozbiórkę nośnika reklamowego usytuowanego na działce nr ew. [...], obręb [...], położonej przy ul. [...] w W.. Podstawę materialnoprawną tej decyzji stanowił art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, a orzeczony na jego podstawie nakaz był efektem stwierdzenia, że doszło do samowoli budowlanej, której wobec treści obowiązującego na tym obszarze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie można zalegalizować. Jak wskazał bowiem organ II instancji (za PINB), przedmiotowy nośnik reklamowy ma wysokość 8,10 m, a zgodnie z § 13 ust. 4 pkt 5 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu tzw. Dworca Południowego uchwalonego uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...]), dopuszczalna wysokość nośnika na tym obszarze to 6,0 m (na jednym wolnostojącym nośniku reklamowym może być umieszczona tylko jedna plansza reklamowa (jedno lub dwustronna) o maksymalnej powierzchni 18 m2 i maksymalnej wysokości nośnika reklamy (łącznie z planszą) 6 m - liczonej od poziomu istniejącego terenu). Organ odwoławczy wskazując na powyższe stwierdził jednocześnie (weryfikując w tym zakresie ustalenia organu I instancji), że wskazana niezgodność z planem miejscowym stanowi jedyną przeszkodę do uruchomienia postępowania legalizacyjnego. Wobec zarzutów i argumentów podniesionych w odwołaniu, które to nie zostały rozpatrzone, orzeczenie to – zdaniem Sądu – należało uznać za wadliwe, co najmniej za przedwczesne. Przy czym, Sąd nie ma wątpliwości co do prawidłowości zastosowania w okolicznościach niniejszej sprawy trybu uregulowanego w art. 48 Prawa budowlanego. Sprawa dotyczy bowiem inwestycji, która wymagała uzyskania ostatecznej (w dacie jej realizacji) decyzji o pozwoleniu na budowę, tj. budowy obiektu jakim jest wolnostojący trwale związany z gruntem nośnik reklamowy. Ocena organów obu instancji dokonana w tym zakresie jest pełna, a przy tym oparta na prawidłowej wykładni art. 3 pkt 3 i art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym ostatnim (w brzmieniu obowiązującym w dacie realizacji ww. nośnika, jak i obecnie), pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na: instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym. Z powyższego wynika, że ww. roboty – instalacja tablic i urządzeń reklamowych – nie zostały objęte obowiązkiem uzyskania (ostatecznego) pozwolenia na budowę, a jedynie obowiązkiem dokonania zgłoszenia. Niemniej odstępstwo to, od zasady wyrażonej w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, ma charakter wyjątku, a wobec tego nie może być też interpretowane rozszerzająco. Co do zasady – wzniesienie budowli, przez którą ustawa uznawała i uznaje nadal urządzenie reklamowe wolno stojące i trwale związane z gruntem (v. art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego), wymagało/wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Kryterium rozróżnienia pomiędzy budową budowli, tj. urządzenia reklamowego, a instalowaniem tablicy lub urządzenia reklamowego stanowią zaś cechy tego urządzenia i sposób jego posadowienia. Niniejsza sprawa dotyczy urządzenia reklamowego o całkowitej wysokości (jak ustalił organ powiatowy) ok. 8 m, składającej się z tablicy reklamowej o wymiarach ok. 3 m x 6 m oraz nośnego słupa stalowego, przytwierdzonego do zagłębionej w gruncie stopy fundamentowej, a więc – budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego w postaci wolno stojącego urządzenia reklamowego trwale związanego z gruntem. Jest to konstrukcja przestrzenna, stanowiąca budowlaną i techniczno-użytkową całość, a parametry techniczne tego obiektu, zwłaszcza wielkość tego urządzenia, jego masa i sposób związania z gruntem nie pozwalają na odmienną kwalifikację i uznanie, że postawienie tej tablicy stanowiło roboty budowlane w postaci instalacji, o której mowa w ww. art. 29 ust. 2 pkt 6. Parametry ww. urządzenia wskazują, że zastosowany w nim fundament, przekazując na podłoże gruntowe całość obciążeń budowli, ma zapewnić trwałość konstrukcji, uniemożliwić jej przesunięcie czy zniszczenie przez działanie sił przyrody. Warto nadto dostrzec, że przepis art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego odnosi się nie do budowli jako rodzaju obiektu budowlanego, lecz do robót budowlanych polegających na "instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych". Treść tego przepisu abstrahuje więc od tego, czy mamy do czynienia z wolnostojącym i trwale związanym z gruntem oraz zrealizowanym na dachu urządzeniem reklamowym. Wskazuje na sposób wykonania robót budowlanych – instalowanie. Z okoliczności sprawy nie wynika, aby realizacja przedmiotowego nośnika reklamowego polegała tylko i wyłącznie na instalowaniu, a wobec tego przepis ten nie mógł stanowić podstawy dla jego wykonania (por. wyrok NSA z 8 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 267/17). Zatem, w sprawie dokonano prawidłowej kwalifikacji inwestycji i słusznie przyjęto, że wymagała ona (w dacie jej realizacji) uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. To zaś uzasadniało zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego, skoro inwestor nie posiada wymaganej zgody właściwego organu. Przy czym w sprawie nie jest sporne, że skarżąca nie uzyskała decyzji o pozwoleniu na budowę dla przedmiotowego nośnika; dodać jedynie należy, że wbrew prezentowanemu w postępowaniu administracyjnym stanowisku, nie dokonała ona także zgłoszenia. W efekcie, w stosunku do omawianej samowoli zastosowanie mógł znaleźć tylko tryb z art. 48 Prawa budowlanego. Ten zaś umożliwia legalizację samowoli budowlanej, po spełnieniu warunków określonych w ust. 2. W tym przypadku przyjęto, że warunki te nie są spełnione. W tym też kontekście Sąd dopatrzył się uchybienia organu odwoławczego z uwagi na niedokonanie przez ten organ pełnej i rzetelnej analizy sprawy z uwzględnieniem okoliczności podniesionych w odwołaniu i wymagających weryfikacji. I tak, Sąd zauważa, że zgodnie z art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W myśl ust. 2, jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie. W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie określonych dokumentów (a to: w celu zalegalizowania inwestycji; art. 48 ust. 3), stosując dalej art. 49 tej ustawy. Co do zasady rację ma więc organ odwoławczy podnosząc w niniejszej sprawie, że dopuszczalność legalizacji obiektu budowlanego wykonanego "samowolnie" została uzależniona od spełnienia dwóch (określonych w cyt. ust. 2) warunków, w tym: zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co w przypadku obowiązywania planu miejscowego oznacza brak sprzeczności z ustaleniami tego planu. Wobec okoliczności podniesionych w odwołaniu nie można jednak zgodzić się z tym organem, aby warunek ten w tym przypadku nie był spełniony. We wniesionym odwołaniu skarżąca wskazała bowiem, że w dniu 8 października 2018 r. wykonała czynności, w wyniku których wysokość nośnika została obniżona do 6 m, tj. zgodnej z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Z odwołania skarżącej wynika więc, że stan sprawy w tym zakresie uległ zmianie. Jednakże okoliczność ta nie została przez [...]WINB dostrzeżona, w efekcie nie została także sprawdzona. Dlatego też Sąd przyjął, że organ odwoławczy naruszył w stopniu istotnym przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z ww. art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez brak weryfikacji twierdzeń skarżącej podniesionych w odwołaniu i brak należytego rozważenia możliwości legalizacji objętego postępowaniem nośnika reklamowego. Nie budzi zaś wątpliwości Sądu, że w przypadku potwierdzenia okoliczności podniesionej przez skarżącą, odpadłaby przeszkoda uniemożliwiająca zastosowanie w sprawie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. Nie można byłoby bowiem wówczas stwierdzić, że przedmiotowy nośnik w zakresie wysokości nie jest zgodny z § 13 ust. 4 pkt 5 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu tzw. Dworca [...]. Z tych też przyczyn Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jako co najmniej przedwczesna nie może się ostać, a sprawa wymaga przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego i zweryfikowania twierdzeń skarżącej podniesionych w odwołaniu. W kontekście zarzutów skargi Sąd dodatkowo wyjaśnia, że zarzuty w niej podniesione – jako zasadne – musiały skutkować uchyleniem zaskarżonego aktu, niemniej (wbrew stanowisku skarżącej) nie stanowiły podstawy do jego unieważnienia. Sąd nie stwierdził bowiem, aby kwestionowana decyzja dotknięta była wadą rażącego naruszenia prawa. Błędy organu odwoławczego, które to niewątpliwie w sprawie wystąpiły, nie miały bowiem charakteru kwalifikowanego, choć z pewnością wskazują na niepełną ocenę i brak należytego rozpatrzenia sprawy. Dlatego też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) orzekł, jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na zasadzie art. 200 ww. ustawy, uwzględniając wpis od skargi i koszty zastępstwa procesowego, w tym wysokość uiszczonej opłaty od pełnomocnictwa.