VII SA/Wa 308/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr.), , Sędzia WSA Leszek Kamiński, Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Protokolant Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2009 r. sprawy ze skargi E. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2008 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Decyzją z dnia [...] października 2008 r. znak: [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., po przeprowadzeniu wszczętego z urzędu postępowania administracyjnego, stwierdził nieważność decyzji Starosty I. z dnia [...] września 2007 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji ostatecznej z naruszeniem prawa. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Wojewoda podał, że zgodnie z dyspozycją art. 151 § 2 k.p.a. organ, ustalając istnienie okoliczności wykluczających dopuszczalność uchylenia decyzji, ogranicza się do stwierdzenia wydania jej z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił decyzji. Nie spełnia tych wymogów powołanie się jedynie na przesłanki określone w art. 146 § 1 k.p.a. (upływ czasu), co ma miejsce w niniejszej sprawie, gdyż organ wydając taką decyzję zobowiązany jest do wskazania również konkretnego przepisu prawa, który został naruszony. W kontrolowanej decyzji organ nie wyjaśnił, na czym polega naruszenie prawa - uczynił to dopiero w piśmie z dnia 14 kwietnia 2008 r., co nie czyni zadość wymogom określonym w art. 107 k.p.a., tym samym naruszono art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 1 k.p.a. oraz art. 107 k.p.a. Ponadto, zdaniem Wojewody [...] całe postępowanie wznowieniowe jest wadliwe, gdyż Starosta I. wznawiając postępowanie na wniosek E. K. nie rozważył, czy jest on stroną postępowania. Od powyższej decyzji wniósł odwołanie E. K. zarzucając, iż decyzja o warunkach zabudowy dopuszczała jedynie nadbudowę w obrysie istniejącego budynku, a projekt budowlany zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę obejmuje także rozbudowę istniejącego budynku poza obrys (dopuszczając przy tym rozbudowę budynku w odległości mniejszej niż 1,50 m. od granicy z sąsiednią działką budowlaną). Podniósł, że zatwierdzony projekt budowlany wykonany był przez osobę nie posiadającą uprawnień budowlanych i nie spełniał wymogów § 11 i § 12 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 3 listopada 1998 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 1998 r. Nr 140, poz. 906). Ponadto projekt zagospodarowania działki, będący częścią składową w/w projektu, nie spełniał warunków art. 34 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414). Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania E. K., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ wskazał, że decyzja Starosty I. z dnia [...] września 2007 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Stwierdzono w niej bowiem wyłącznie, iż decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana z naruszeniem prawa i z przyczyn określonych w art. 146 § 1 k.p.a. nie może zostać uchylona, z uwagi na upływ pięciu lat od daty jej doręczenia. Organ nie wyjaśnił natomiast, na czym polega naruszenie prawa, tj. nie podał konkretnego przepisu prawa, który został naruszony. Wskazania tego nie dokonał zarówno w sentencji, jak i uzasadnieniu decyzji, naruszając art. 107 k.p.a. oraz art. 151 § 2 k.p.a. Ponadto, zdaniem organu odwoławczego, decyzja Starosty I. z dnia [...] września 2007 r. wydana została po nieprawidłowo wszczętym postępowaniu wznowieniowym. Z postanowienia Starosty I. z dnia [...] lipca 2005 r. nie wynika bowiem, czy postępowanie wszczęto na wniosek strony czy z urzędu, jednak w przedmiotowej sprawie każda z tych form godzi w zasadę trwałości decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 147 k.p.a., wznowienie postępowania w związku z przesłanką określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. następuje tylko na żądanie strony, a zatem organ nie ma możliwości podjęcia działania z urzędu. W rozpatrywanej sprawie organ nie miał również możliwości wszczęcia postępowania na wniosek E. K., gdyż zgodnie z art. 148 k.p.a. strona może złożyć podanie o wznowienie postępowania w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym dowiedziała się o decyzji, jeśli podstawą wznowienia jest przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Z akt sprawy wynika, że termin ten nie został zachowany, ponieważ już w piśmie z dnia 30 czerwca 2004 r. E. K. podniósł okoliczność wydania kwestionowanego pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego, a wniosek o wznowienie postępowania datowany jest na dzień 23 września 2004 r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniósł E. K. Decyzji zarzucił naruszenie prawa procesowego przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy w związku z wzniesieniem nadbudowy budynku w odległości 1,45 m. od granicy działki sąsiedniej, brak odniesienia się do kwestii sporządzenia projektu budowlanego przez osobę nie posiadającą odpowiednich uprawnień projektowych, naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. przez uniemożliwienie skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu w sprawie pozwolenia na nadbudowę, naruszenie art. 8 k.p.a. przez brak wyjaśnienia w decyzji, na czym polegało rażące naruszenie prawa przez organ wydający decyzję o pozwoleniu na nadbudowę. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpatrywanej sprawie tego rodzaju uchybienia nie wystąpiły. Kontroli Sądu podlegała decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2008 r. znak [...], utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2008 r. znak [...], stwierdzającą nieważność decyzji Starosty I. z dnia [...] września 2007 r. znak [...], którą stwierdzono wydanie z naruszeniem prawa ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta I. z dnia [...] grudnia 1999 r. znak [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na nadbudowę budynku mieszkalnego usytuowanego na działce przy ul. [...] w I. Zaskarżona decyzja została wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Celem tego postępowania nie jest ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy, badanie przyczyn i przesłanek podjęcia przez organ rozstrzygnięcia w postępowaniu zwykłym, ale ustalenie, czy dana decyzja dotknięta została jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Przesłanki stwierdzenia nieważności zostały sprecyzowane w art. 156 § 1 k.p.a. i nie jest dopuszczalna ich wykładnia rozszerzająca. Sankcja stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia jest o tyle dolegliwa, iż powoduje wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, tj. od dnia, w którym została wydana. Jedną z przesłanek, określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie jest każde naruszenie prawa, ale tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Treść wadliwej decyzji i czynności ją poprzedzających stanowią wtedy zaprzeczenie stanu prawnego. Istotne znaczenie ma też zawsze ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie naruszenie prawa pociąga (por. wyrok NSA z dnia 27.08.1987 r., IV SA 926/86, GAP 1989, nr 13, s. 43; wyrok NSA z dnia 12.12.1991 r., II SA 1018/91, niepubl.). Stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją wyjątkową, dlatego wystąpienie kwalifikowanej wadliwości decyzji musi być oczywiste, co organ nadzorczy ma obowiązek wykazać w sposób nie pozostawiający żadnych wątpliwości. Wymaga to od organu prowadzenia postępowania ze szczególną wnikliwością (wyrok NSA z dnia 21 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 544/05). Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób oczywisty. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy, zgodzić należy się z Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego, iż badana w trybie nadzoru decyzja Starosty I. z dnia [...] września 2007 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Art. 151 § 2 k.p.a. będący podstawą prawną kontrolowanej decyzji stanowi, iż w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił decyzji. Oznacza to, że organ zobowiązany jest do wskazania konkretnego przepisu prawa, który został naruszony. Starosta I. takiego wskazania nie dokonał ani w sentencji decyzji, ani w jej uzasadnieniu. Zawarte w uzasadnieniu decyzji stwierdzenie, iż decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana z naruszeniem prawa i z przyczyn określonych w art. 146 § 1 k.p.a. nie może zostać uchylona, bowiem upłynęło pięć lat od daty jej doręczenia, nie spełnia wymogów określonych w art. 151 § 2 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. Na marginesie zauważyć należy, co słusznie podkreślił organ, iż do naruszenia prawa mogło dojść już na etapie wszczęcia postępowania wznowieniowego. W postanowieniu z dnia [...] lipca 2005 r. Starosta I. wskazał, iż wznowienie postępowania nastąpiło w związku z przesłanką wskazaną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., dotyczącą sytuacji, gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Należy mieć na uwadze regulację zawartą w art. 148 § 1 k.p.a., zgodnie z którym podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania, a obowiązkiem organu jest zbadanie z urzędu, czy wniosek złożono w terminie. Z akt przedmiotowej sprawy nie wynika, że termin ten został zachowany, gdyż skarżący już w piśmie z dnia 30 czerwca 2004 r. podniósł okoliczność wydania kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na nadbudowę budynku mieszkalnego przy ul. [...] w I., natomiast wniosek o wznowienie postępowania datowany jest na dzień 23 września 2004 r. Organ nie przeprowadził w tym zakresie żadnego postępowania. Reasumując, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo stwierdził nieważność kontrolowanej decyzji Starosty I. z dnia [...] września 2007 r. uznając, iż wydana została z rażącym naruszeniem art. 151 § 2 k.p.a. Z tych przyczyn, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd skargę oddalił.