VII SA/Wa 308/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Mariola Kowalska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi E. P. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2014 r. znak: [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2014r., II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego E. P. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] października 2014r. na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (jednolity tekst ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) postanawił - zawiesić z urzędu - wszczęte na wniosek R. C., M. Ś., J. K., K. K., W. M., A. M., G. L., R. L., Ł. P., K. P., A. H., J. P., J. L., E. J., G. P., E. P., Z. K., M. J. M., L.H. M., J. B., K. L., K. L., J. S., G. S., J. M., E.M., I. K., H. T., Z. K. - postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2004 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] pozwolenia na budowę chodników z rozbudową drogi krajowej nr [...] od km 106+000 do km 107+140 w m. [...], ul. [...] na działkach nr [...], obr. [...] i nr [...], obr. [...] oraz decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r., nr [...], zmieniającej ww. decyzję w części dotyczącej zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego na przebudowę odcinka kanału deszczowego od km 106+940 do km 106+955 w miejscowości [...], ul. [...]. W uzasadnieniu postanowienia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że pismem z dnia [...] maja 2014 r., zawiadomił strony postępowania o wszczęciu na wniosek ww. osób postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2004 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] pozwolenia na budowę chodników z rozbudową drogi krajowej nr [...] od km 106+000 do km 107+140 w m. [...], ul. [...] na działkach nr [...], obr. [...] i nr [...], obr. [...] oraz decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r., nr [...], zmieniającej ww. decyzję w części. Z uwagi na ujawnienie się w toku postępowania faktu zgonu pięciu spośród osób będących stronami postępowania (tj. J. B., U. S., W. B., J. Z., J. J.), Główny Urząd Nadzoru Budowlanego pismem z dnia [...] lipca 2014 r., wystąpił do Sądu Rejonowego w [...] o ustalenie, czy po ww. zmarłych toczyły się postępowania spadkowe lub czy zostali ustanowieni kuratorzy spadków. Pismem z dnia [...] lipca 2014 r. Sąd Rejonowy w [...] poinformował, że nie toczyły się ani nie toczą się postępowania spadkowe po tych osobach oraz, że niemożliwe jest ustalenie czy Sąd prowadził sprawy o ustanowienie kuratora spadku po tych osobach. Strona postępowania – J. S. - przesłał kopię testamentu U. S., w którym powołała ona do całości spadku swoją małoletnią córkę K.. Następnie, Główny Urząd Nadzoru Budowlanego pismem z dnia [...] sierpnia 2014 r., wystąpił do stron postępowania o wskazanie adresów spadkobierców zmarłych: J. B., W. B., J. Z. i J.J. wraz z potwierdzającymi powyższe dokumentami (postanowienie o nabyciu spadku, poświadczenia dziedziczenia, testament) lub osób sprawujących zarząd majątkiem masy spadkowej, jednak żadna ze stron postępowania nie wskazała takich osób. Dalej Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że w myśl art. 97 § 1 pkt 1 Kpa organ administracji publicznej zawiesza postępowanie w razie śmierci strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i jako strony nie działają osoby sprawujące zarząd majątkiem masy spadkowej, a w ich braku - kurator wyznaczony przez sąd na wniosek organu administracji publicznej, a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe. Zawieszenia postępowania jest konieczne, gdy ustalenie spadkobierców zmarłej strony nastręcza trudności i osób tych nie można powiadomić o toczącym się postępowaniu (wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 lutego 2006r., sygn. akt VII SA/Wa 1151/05), jak również gdy wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą wskazane w art. 30 § 5 Kpa okoliczności, a postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe (wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 sierpnia 2010r., sygn. akt I SA/Wa 1621/09). Jednocześnie brak orzeczenia sądu stwierdzającego nabycie spadku (art. 1025 § 1 KC.), bądź aktu dziedziczenia sporządzonego przez notariusza jest równoznaczny z niemożliwością wezwania spadkobierców (wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 24 września 2008r., sygn. akt II SA/Bd 510/08). Wskazując na powyższe organ uznał, iż zaszły przesłanki uzasadniające zawieszenie z urzędu toczącego się postępowania, albowiem nie są znani następcy prawni J.B., W. B., J. Z. i J.J.. Nie jest możliwe wezwanie spadkobierców zmarłych stron postępowania do udziału w postępowaniu, jednocześnie nie udało się ustalić, czy zostali ustanowieni kuratorzy spadków po J. B., W. B., J. Z. i J. J. (pismo Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] lipca 2014 r.), co powodowało konieczność zawieszenia, na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 K.p.a., postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2004 r., oraz decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r., W zażaleniu na to postanowienie – E. P. oraz E. i J. M. wskazali, że nie zgadzają się z zawieszeniem z urzędu postępowania, a kwestie spadkowe kilku osób nie powinny rzutować na rozpatrzenie sprawy dotyczącej zalewania ulicy [...], czym zainteresowani są mieszkańców (kilkadziesiąt osób). Postanowienie ocenili jako krzywdzące dla osób, które mają uregulowane sprawy własnościowe. Ponadto wskazali, iż osobą zmarłą, która brała udział w postępowaniu był C. G.. Pozostałe osoby zmarły dużo wcześniej i nie brały udziału w postępowaniu. Przywołany artykuł 97 kpa nie był zatem właściwy. Nadto Starostwo Powiatowe w [...] prowadząc wcześniej sprawę w podobnych okolicznościach wydało jednak decyzję. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosków E. P. oraz E. i J. M. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2014 r., zawieszającym z urzędu wszczęte na wniosek R. C., M. Ś., J. K., K. K., W. M., A. M., G. L., R. L., Ł. P., K.P., A. H., J. P., J.L., E. J., G. P., E. P., Z. K., M. J. M., L. H. M., J. B., K. L., K. L., J. S., G. S., J. M., E. M., I. K., H. T., Z.K. - postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2004 r., nr [...], oraz decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ wskazał, że postanowieniem z [...] października 2014 r., zawiesił wszczęte na wniosek R. C., M. Ś., J. K., K. K., W. M., A. M., G.L., R. L., Łukasza P., K. P., A. H., J. P., J. L., E. J., G. P., E. P., Z. K., M.J. M., L. H. M., J. B., Pani K.L., K.L., J.S., G.S., J. M., E. M., I. K., H. T., Z.K. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2004 r., oraz decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. W toku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody [...] ujawniono fakt zgonu pięciu osób spośród będących stronami postępowania (tj. J.B., U. S., W. B., J. Z., J.J.). W związku z powyższym Główny Urząd Nadzoru Budowlanego wystąpił do Sądu Rejonowego w [...] o ustalenie, czy po zmarłych toczyły się postępowania spadkowe lub czy zostali ustanowieni kuratorzy spadków. Sąd Rejonowy w [...] poinformował, że nie toczyły się ani nie toczą się postępowania spadkowe po tych osobach oraz że niemożliwe jest ustalenie czy Sąd prowadził sprawy o ustanowienie kuratora spadku. Strona postępowania – J. S. - przesłał kopię testamentu U. S., w którym powołała ona do całości spadku swoją małoletnią córkę K.. Następnie, Główny Urząd Nadzoru Budowlanego wystąpił do stron postępowania o wskazanie adresów spadkobierców – J. B., W. B., J. Z. i J.J. lub osób sprawujących zarząd majątkiem masy spadkowej, jednak żadna ze stron postępowania nie wskazała takich osób. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że zaszły przesłanki uzasadniające zawieszenie z urzędu toczącego się postępowania, albowiem nie są znani następcy prawni J. B., W.B., J. Z. i J. J.. Nie jest możliwe wezwanie spadkobierców zmarłych stron postępowania do udziału w postępowaniu, jednocześnie nie udało się ustalić, czy zostali ustanowieni kuratorzy spadków. Zawieszenie postępowania w przypadkach określonych w art. 97 § 1 pkt 1 Kpa jest obligatoryjne. Za nie mające znaczenia organ uznał to, że wskazane osoby zmarły zanim postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] zostało wszczęte. W myśl art. 10 § 1 Kpa organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Następcom prawnym zmarłych przysługuje przymiot strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2004 r. E. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].12.2014r., domagał się kontynuacji postępowania administracyjnego. W skardze podniósł, że brak wskazania następców prawnych osób zmarłych, nie powinien rzutować na rozpatrzenie sprawy dotyczącej zalewania ulicy [...]. Osobą zmarłą w toku postępowaniu był jedynie C. G.. Pozostałe osoby zmarły dużo wcześniej i nie brały udziału w postępowaniu. Zawieszenie postępowania stanowi "poważną szkodę dla mieszkańców zalewanych posesji oraz może spowodować niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego". W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sąd kontroluje zgodność zaskarżonego postanowienia z prawem materialnym i procesowym. Zdaniem Sądu zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające zapadły z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. Zgodnie z treścią art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie w razie śmierci strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5 k.p.a., a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe. W sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2004 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] pozwolenia na budowę chodników z rozbudową drogi krajowej nr [...] od km 106+000 do km 107+140 w m. [...], ul. [...] na działkach nr [...], obr. [...] i nr [...], obr. [...] oraz decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r., nr [...], zmieniającej ww. decyzję w części, organ mimo podjętych działań nie mógł ustalić następców prawnych po: J. B., W. B., J. Z. i J. J.. Nie oznacza to jednak, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego miał obowiązek zawieszenia toczącego się postępowania. Śmierć strony w świetle postanowień art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. nie nakłada na organ administracji bezwzględnego obowiązku zawieszenia postępowania w każdym przypadku. Dla zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. bezsporna musi być kwestia statusu zmarłej osoby jako strony postępowania - oraz tego, że jej zgon nastąpił po wszczęciu postępowania administracyjnego. Obligatoryjne zawieszenie postępowania administracyjnego z przyczyny opisanej w art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a., wymaga ustalenia, że nastąpiła śmierć strony tego postępowania i w jego trakcie. Odnosząc powyższe uwagi do okoliczności niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że organ przed zawieszeniem postępowania nie przeprowadził w sposób właściwy postępowania wyjaśniającego, co do daty zgonu osób, których brak następców prawnych uznał za przeszkodę w kontynuowaniu postępowania administracyjnego. Natomiast skarżący podkreślał, że zgon tych osób nie nastąpił po wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności, ale wcześniej. Okoliczność zgonu osoby traktowanej przez organ za stronę postępowania nieważnościowego, ale nie w toku tego postępowania, w ogóle nie pozwalała na zastosowanie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. Stroną są bowiem tylko podmioty mające aktualny interes prawny, a zatem żyjące w dacie wszczęcia danego postępowania przez organ. Już wyłącznie z tych przyczyn postanowienie o zawieszeniu postępowania należało uchylić. Podkreślenia wymaga również, że kwestia następców prawnych zmarłych osób, których udział jako stron postępowania był zdaniem organu konieczny, nie została w sprawie dostatecznie wyjaśniona. Zauważyć należy, że postępowanie o stwierdzenie nieważności jest nowym odrębnym postępowaniem - dotyczy decyzji udzielającej pozwolenia na budowę inwestycji o charakterze liniowym. Tym samym żądanie wnioskodawców domagających się stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2004 r., związane było z istnieniem ich indywidualnego interesu prawnego. Także ewentualne rozstrzygnięcie o stwierdzeniu nieważności, mogłoby w okolicznościach sprawy dotyczyć tylko tej części inwestycji, która łączy się z interesem danego wnioskodawcy. Dlatego wobec braku przesłanek do zawieszenia postępowania z przyczyn wskazanych w zaskarżonym postanowieniu, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.