VII SA/Wa 308/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska Sędziowie: WSA Mirosława Kowalska WSA Jadwiga Smołucha (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2018 r. sprawy ze skargi U. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...]; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej U. S. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi U. S. (dalej: "skarżąca") jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ("WINB") z [...] grudnia 2017 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] ("PINB") z [...] sierpnia 2017 r. nr [...] z (znak: [...]), którą umorzono postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych polegających na wybiciu otworu okiennego w ścianie nośnej w lokalu przy [...] w [...]. Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym. Postępowanie zostało zainicjowane pismem skarżącej, w którym wniosła ona o sprawdzenie prawidłowości robót budowlanych, polegających na wybiciu otworu okiennego w ścianie nośnej w lokalu usługowym, w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy [...] w [...]. [...] maja 2017 r. przedstawiciel PINB przeprowadził czynności kontrolne na terenie nieruchomości przy [...] w [...]. W trakcie tych czynności ustalono, że na nieruchomości znajduje się budynek mieszkalny, murowany, z usługami w parterze, o dwóch kondygnacjach nadziemnych i piwnicy. W budynku prowadzone są roboty budowlane na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, polegające na przebudowie istniejącego sklepu. Podczas kontroli inwestor okazał: • decyzję Prezydenta [...] nr [...] z [...] stycznia 2017r. - pozwolenie na budowę wraz projektem budowlanym stanowiącym załącznik do tej decyzji; • dziennik budowy nr [...], wydany [...] marca 2017 r., w którym jako kierownik budowy został wskazany W. A., posiadający uprawnienia budowlane nr [...] w specjalności konstrukcyjno-budowlanej. W trakcie czynności kontrolnych stwierdzono istnienie otworu okiennego od strony ul. [...] (dawniej ul. [...]) w ścianie zewnętrznej w parterze (poziom sklepu), w którym było osadzone okno PCV ze stałym szkleniem. Od wewnętrznej strony skuty był tynk i w związku z tym odsłonięte elementy konstrukcyjne ściany. Widoczny układ cegieł oraz nadproża wskazywał, iż był to otwór wcześniej istniejący, zaślepiony dawniej w warstwie termoizolacyjnej. Pismem z [...] czerwca 2017 r. PINB wystąpił do Biura [...] Konserwatora Zabytków [...] o udzielenie informacji, czy budynek [...] w [...] wpisany jest do rejestru zabytków, czy objęty jest ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowaniu przestrzennego, bądź czy podlega jakiejkolwiek innej formie ochrony zabytków w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. (tekst jednolity z 2016 r., poz. 1948 z późn. zm.) o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W odpowiedzi Konserwator Zabytków [...] poinformował, że obiekt nie jest wpisany indywidualnie do rejestru zabytków, nie znajduje się na terenie wpisanym do rejestru zabytków, jak również nie jest chroniony zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru nr [...] ustanowionego uchwałą z dnia [...].06.1998r. nr [...] Rady gminy [...]. Budynek [...] w [...] został ujęty w gminnej ewidencji zabytków nieruchomych [...], na podstawie zarządzenia Prezydenta [...] nr [...] z [...] lipca 2012 r. w sprawie założenia ewidencji zabytków [...]. Pismem z [...] czerwca 2017 r. PINB zwrócił się do Wydziału Architektury i Budownictwa [...] o przesłanie akt dotyczących nieruchomości. Na podstawie dostarczonych akt, PINB stwierdził, że w lokalu usługowym, usytuowanym w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] przywrócenie elewacji do stanu pierwotnego od strony ul. [...] jest zgodne z pierwotnym projektem budowlanym. Wybity otwór okienny znajduje się w miejscu, które było ówcześnie zaprojektowane pod stolarkę okienną, stąd nie ma zagrożenia naruszenia konstrukcji ściany nośnej od stron ul. [...]. Decyzją z [...] sierpnia 2017 r. PINB umorzył postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych polegających na wybiciu otworu okiennego w ścianie nośnej w lokalu przy [...] w [...]. Skarżąca wniosła, z zachowaniem ustawowego terminu, odwołanie od decyzji PINB z [...] sierpnia 2017 r. Rozpoznając odwołanie WINB stwierdził, że z przekazanego materiału dowodowego jak i uzasadnienia decyzji nie wynika, czy roboty budowlane polegające na wybiciu otworu okiennego w ścianie nośnej w lokalu przy [...] w [...] wykonane zostały zgodnie ze sztuką budowlaną. W związku z tym WINB postanowieniem z [...] października 2017 r. nr [...] (znak: [...]) zlecił PINB uzupełnienie postępowania dowodowego poprzez przeprowadzenie czynności kontrolnych na nieruchomości przy [...] w [...] w powyższym zakresie. Przy piśmie z [...] listopada 2017 r. PINB przekazał protokół Nr [...] wraz z dokumentacją zdjęciową z dokonanych oględzin, zleconych przez WINB postanowieniem nr [...]. W protokole stwierdzono, że ściana w której znajduje się wybity otwór okienny "(..) jest wykonana zgodnie ze sztuką budowlaną i rozwiązaniami obowiązującymi w czasie budowy budynku (..)". Decyzją z [...] grudnia 2017 r. WINB utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję PINB uznając, że roboty budowlane polegające na wybiciu otworu okiennego w ścianie nośnej w lokalu przy [...] w [...] wykonane zostały zgodnie ze sztuką budowlaną, a ich wykonanie nie stwarza zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia. WINB wskazał, że roboty zostały odnotowane wpisem do dziennika budowy z [...] maja 2017 r. przez kierownika budowy W. A., posiadającego uprawnienia w specjalności konstrukcyjno-budowlanej ([...]), zatem zostały one wykonane pod nadzorem osoby posiadającej stosowne uprawnienia i wiedzę, która nie wniosła do ich wykonania zastrzeżeń. Wykonanie otworu okiennego w ścianie budynku usytuowanej od strony działki, stanowiącej drogę, nie podlega przepisom Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Warunki odległościowe określone w powołanym rozporządzeniu, w zakresie sytuowania otworów okiennych w ścianach budynków, mają zastosowanie do ich lokalizacji w odniesieniu do sąsiednich działek budowlanych. Natomiast działka nr ewid. [...] jest drogą we władaniu Prezydenta [...] co potwierdza wypis z rejestru gruntu znajdujący się w aktach sprawy. Organ II instancji zwrócił uwagę, że w toku postępowania, prowadzonego przed organem I instancji jak i przed WINB, skarżąca nie przedłożyła żadnych dokumentów (opinii, zaświadczeń), które wskazywałby na to, że roboty budowlane polegające na wybiciu otworu okiennego wykonane zostały niezgodnie ze sztuką budowlaną i stanowią zagrożenie bezpieczeństwa dla ludzi i mienia. Zadaniem organu nie jest dalsze poszukiwanie materiału dowodowego, który będzie zaprzeczał wcześniejszym ustaleniom organu tylko dlatego, że zebrany do tej pory materiał dowodowy jest niekorzystny dla jednej ze stron postępowania, która się z nim nie zgadza. WINB powołał się na stanowisko judykatury przedstawione w wyroku WSA w Krakowie z 18 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 351/07: "Nadzór budowlany to fachowy pion administracji publicznej, a zatem co do zasady ewentualne wątpliwości w ramach swoich kompetencji powinien rozstrzygać we własnym zakresie. Zgodnie bowiem z art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. c Prawa budowlanego do podstawowych obowiązków organów nadzoru budowlanego należy m. in. nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w szczególności zgodności rozwiązań architektoniczno-budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej." W skardze złożonej do WSA w Warszawie na decyzję WINB z [...] grudnia 2017 r. skarżąca zaskarżyła to rozstrzygnięcie w całości, zarzucając naruszenie następujących przepisów: 1. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie wadliwej, dowolnej oraz arbitralnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w postaci pozwolenia na budowę - decyzji nr [...] z [...] stycznia 2017 r., na podstawie której w budynku położonym przy [...] w [...] prowadzone są roboty budowlane oraz protokołu oględzin przedmiotowej nieruchomości przeprowadzonych [...] listopada 2017 r., co skutkowało bezzasadnym przyjęciem, iż roboty budowlane polegające na wybiciu otworu okiennego w ścianie nośnej lokalu położonego przy [...] w [...] wykonane zostały zgodnie ze sztuką budowlaną podczas gdy według skarżącej: • jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji - "w budynku prowadzone są roboty budowlane na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...] stycznia 2017 r., polegające na przebudowie istniejącego sklepu w budynku mieszkalnym wielorodzinnym'", zaś zakres przedmiotowy ww. pozwolenia na budowę, nie obejmuje możliwości przeprowadzenia przez P.Z. robót budowlanych, polegających na wybiciu otworu okiennego w ścianie nośnej w lokalu usługowym od strony ul. [...], w budynku mieszkalnym wielorodzinnym usytuowanym przy [...] w [...]; • zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z siedzibą w Bydgoszczy z 13 listopada 2008 r., sygn. II Sa/Bd 683/08 - "realizując zamierzoną inwestycję na podstawie określonego pozwolenia na budowę, inwestor nie ma prawa samowolnie odstąpić od warunków określonych w tej decyzji; 2. art. 28 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt. 7 i 7a ustawy prawo budowlane, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, skutkujące bezzasadnym przyjęciem, iż jakkolwiek organ podziela stanowisko, odnośnie kwalifikacji robót polegających na wybiciu otworu okiennego jako przebudowy, jednakże jak jednocześnie ustalił organ II instancji -"ściana, w której znajduje się przedmiotowy otwór okienny jest wykonana zgodnie ze sztuką budowlaną oraz rozwiązaniami obowiązującymi w czasie budowy budynku", podczas gdy według skarżącej dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy bez znaczenia pozostaje kwestia tego czy przed laty w danym miejscu, objętym aktualnie dokonaną przebudową, istniał otwór okienny, chociażby zgodny z ówczesnymi planami projektowymi, albowiem: • zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z 29 czerwca 2000 r. sygn. II Sa/Gd 414/98 - "Wykonanie okna nawet w tym samym miejscu, w którym przed wielu laty ono istniało, wymagało pozwolenia na budowę. Jest to bowiem przebudowa obiektu budowlanego, a co za tym idzie roboty budowlane w rozumieniu prawa budowlanego. Rozpoczęcie robót budowlanych wymaga uzyskania pozwolenia na budowę"; • w świetle wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 746/12, "okoliczność, od kiedy istniał w budynku gospodarczym skarżącego sporny otwór okienny, nie ma istotnego znaczenia dla sprawy. Istotne znaczenie ma natomiast ustalony w trybie kontroli zakres robót polegających na usunięciu wypełnienia otworu okiennego, co stanowiło podstawę do ich zakwalifikowania jako przebudowa. W dalszej zaś kolejności, wobec stwierdzenia, że skarżący nie wystąpił o pozwolenie na wykonanie ww. robót, do ich uznania jako samowoli budowlanej i prowadzenia postępowania w trybie art. 51 ust. 1 pkt. 1 i pkt. 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy prawo budowlane"; 3. art. 50 ust. 1 pkt. 1 i art. 51 ust. 1 pkt. 1 i 2 oraz 51 ust. 7 ustawy prawo budowlane, poprzez ich niezastosowanie, skutkujące odmową nakazania P. Z. podjęcia czynności mających na celu doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, poprzez demontaż istniejącego okna PCV oraz zamurowanie otworu okiennego w ścianie nośnej w lokalu usługowym od strony ul. [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym usytuowanym przy [...] w [...], podczas gdy według skarżącej: • wykonane przez inwestora prace, polegające na wykonaniu otworu okiennego w ścianie budynku, to roboty budowlane, które należy zakwalifikować jako przebudowę, a które rozpocząć można wyłącznie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, zaś wykonanie robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia, bądź zgłoszenia oznacza, że zostały wykonane w ramach samowoli budowlanej, co powinno prowadzić do nałożenia na inwestora obowiązku podjęcia czynności zmierzających do doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i zobowiązanie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, do wydania w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku, decyzji co do istoty sprawy, nakazującej P. Z. podjęcie czynności mających na celu doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, poprzez demontaż istniejącego okna PCV oraz zamurowanie otworu okiennego w ścianie nośnej w lokalu usługowym od strony ul. [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym usytuowanym przy [...] w [...]. Ponadto, skarżąca wniosła o przyznanie jej kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 poz. 1369), dalej: "p.p.s.a.", wynika, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą zostać uchylone tylko wtedy, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego lub procesowego, jeżeli naruszenie to miało lub mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oceniając zaskarżoną decyzję według powyższych kryteriów sąd uznał, że narusza ona prawo w stopniu mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, jako że została ona wydana została z naruszeniem art. 36a ust. 1 i art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 z późn. zm.), dalej: "Prawo budowlane". Zgodnie z art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę wydanej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Stosownie do art. 36a ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę stanowi odstąpienie w zakresie m.in. charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji obiektu budowlanego z zastrzeżeniem ust. 5a. Zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowalnych wykonywanych m.in. w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowalnym lub w przepisach. W myśl powołanych przepisów inwestor jest więc związany treścią decyzji zatwierdzającej projekt budowalny i nie może samodzielnie zmieniać jej ustaleń. Realizacja inwestycji z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowalnego lub innych warunków pozwolenia na budowę stanowi samowolę budowlaną w części dotyczącej tych odstępstw. W konsekwencji w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem organ nadzoru budowlanego powinien wstrzymać prowadzenie robot budowalnych i stosownie do art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nałożyć na inwestora w drodze decyzji obowiązek sporządzenia i przedstawienia w określonym terminie projektu budowalnego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót oraz w razie potrzeby wykonania określonych czynności lub robót budowalnych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowalnych do stanu zgodnego z prawem W rozpoznawanej sprawie inwestor w ramach przebudowy istniejącego sklepu w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, wykonywanej w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę, dokonał wybicia otworu okiennego w ścianie zewnętrznej budynku. Zatwierdzony decyzją projekt budowalny przebudowy lokalu nie przewidywał wykonania takich robót. Wykonanie robót budowlanych, polegających na wykonaniu otworu okiennego w ścianie nośnej budynku wielorodzinnego, stanowi przebudowę obiektu wymagającą pozwolenia na budowę w świetle art. 28 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 1 aa) Prawa budowlanego. Realizacja tych robót przez inwestora stanowi też istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego, ponieważ zmieniają one charakterystyczne parametry obiektu budowlanego w zakresie ukształtowania elewacji. Ponadto roboty te, jako roboty budowlane wykonywane w stosunku do obiektu budowlanego ujętego w gminnej ewidencji zabytków, przed wydaniem pozwolenia na budowę wymagały uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków, stosownie do art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego. Okoliczność, że wybity otwór okienny był przewidziany w pierwotnym projekcie budowalnym budynku, nie pozbawia wykonanych robót przymiotu samowoli budowlanej, ponieważ ocena prawa tych robót dokonywana jest na moment ich wykonania. Decyzja zatwierdzająca projekt budowalny i udzielająca pozwolenia na przebudowę istniejącego sklepu w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, na podstawie której inwestor wykonał roboty budowlane, była wydawana w oparciu o rzeczywisty stan budynku, istniejący w dacie wydania decyzji i inwestor był związany warunkami tej decyzji. Tym samym inwestor nie mógł dokonywać odmiennych ustaleń co do zakresu przebudowy w oparciu o archiwalną dokumentację projektową budynku. Ponownie rozpatrując sprawę organ drugiej instancji uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu wyroku i przeprowadzi postępowanie naprawcze w trybie art. 51 Prawa budowlanego. Organ będzie miał na względzie obowiązek ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w jej całokształcie, tj. po rozpatrzeniu całego zebranego w sprawie materiału dowodowego. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., orzekł jak w pkt. I sentencji. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na zasądzone koszty składają się: się uiszczony wpis od skargi – 500 zł, wynagrodzenie adwokata – 480 zł, opłata od pełnomocnictwa – 17 zł.