VII SA/Wa 309/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kuśmirek, , Sędzia WSA Elżbieta Zielińska – Śpiewak, Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska (spr.), , Protokolant Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2009 r. sprawy ze skargi R.Z. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2008 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. skargę oddala Svan.aktVIISA/Wa 309/09 UZASADNIENIE Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2008r. ([...]), działając na podstawie art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. Nr 98 poz. 1071 z 2000r. ze zm.), dalej zw. kpa, po wszczęciu postępowania na wniosek R. Z.- odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Ż. z dnia [...] maja 1998r. (nr [...]) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej K. K. pozwolenia na budowę pawilonu handlowego wraz z przyłączami oraz wewnętrzną instalacją gazową na działce nr [...], przy Placu W. w I. W uzasadnieniu organ przedstawił stan faktyczny w sprawie wskazując, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2001 r. ([...]) stwierdził nieważność ww. decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego, którą Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 października 2002r. (IV SA 3834/01) uchylił obie ww. decyzje podnosząc, że nie ustalono w sposób nie budzący wątpliwości, czy decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...] maja 1998r. rażąco narusza prawo. Ponownie rozpatrując sprawę, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2004r. stwierdził nieważność ww. decyzji o pozwoleniu na budowę, którą Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2004r, utrzymał w mocy. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 11 października 2005r., (sygn. akt: VII SA/Wa 215/05) uchylił ww. decyzje, ze względu na nie zastosowanie się do oceny prawnej wyrażonej w wyroku NSA z dnia 1 października 2002r., IV SA 3834/01). Po kolejnym rozpoznaniu sprawy Wojewoda [...] i wskazał, że zgodnie z przesłaną przez Starostwo Powiatowe w Ż. uwierzytelnioną kopią strony dziennika pism przychodzących za rok 1998, wniosek K. K. z dnia [...] maja 1998r. organ otrzymał w dniu 20 maja 1998r. Z zeznań złożonych w 2003r. w Prokuraturze Rejonowej w Ż. przez pracowników Starostwa - W. K. i A. T. wynika, że data ta nie musi pokrywać się z datą złożenia wniosku. W. K. zeznał, że wnioskodawca w maju 1998r. osobiście wypisał i złożył wniosek o pozwolenie na budowę. Data na wniosku powinna być identyczna z datą w dzienniku pism przychodzących, gdyż zgodnie z praktyką wniosek był przyjmowany i w tym samym dniu rejestrowany w ww. dzienniku. Według zeznań A. T. na wniosku pracownik wpisywał datę przyjęcia i podpis. Czasami wniosek pieczętowano pieczęcią wydziału. Jednak żaden z pracowników urzędu nie był w stanie jednoznacznie stwierdzić, czy przedmiotowy wniosek był złożony wcześniej, czy w dniu zarejestrowania. Organ stwierdził zatem, że nie można jednoznacznie ustalić dnia złożenia wniosku przez inwestora, co jest wystarczające przeciwko przyjęciu, że data zarejestrowania wniosku jest tożsama z datą złożenia wniosku. Tym samym organ uznał, że wniosek złożono w dniu 13 maja 1998r. Zgodnie z wytycznymi sądów, organ odniósł się do kwestii, czy decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego (Dz.U. Nr 89 poz. 414 z 1994r. ze zm), tzn. czy w dacie złożenia wniosku o pozwolenie na budowę ważna była decyzja Burmistrza Gminy i Miasta I. z dnia [...].11.1997r, ([...]) o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu. Organ wskazał, że przyjmując nawet, iż wniosek złożono w dniu 20 maja 1998r., tj. dwa dni po dacie ważności decyzji o warunkach zabudowy, to i tak tego naruszenia nie można uznać za rażące. Decyzję o warunkach wydano bowiem na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta I., obowiązującego do końca 2002r, a zatwierdzony projekt budowlany jest zgodny z zapisami tego planu -uchwalonego przez Radę Narodową Miasta i Gminy w I. w dniu [...] czerwca 1986 r., (uchwała Nr [...]). Wobec powyższego organ stwierdził, że badana decyzja nie jest obarczona żadną z wad określonych w art. 156 §1 kpa. Odnosząc się do zarzutów R. Z. o bezprawnym przekroczeniu ww. inwestycją granicy jej działki Wojewoda wyjaśnił, że z projektu zagospodarowania terenu nie wynikało, aby inwestycja wkraczała na sąsiednią działkę. Również z przedstawionej przez R. Z. opinii sporządzonej przez rzeczoznawcę budowlanego inż. S. M. wynika, że zmian w kształcie budynku, powodujących wejście na nieruchomość skarżącej, dokonano na etapie realizacji inwestycji, zatem kwestie te należą do właściwości organu nadzoru budowlanego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2008r. ([...]), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołania R. Z. - utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. W uzasadnieniu organ odwoławczy, podzielił stanowisko organu I instancji i dodał, że pismem z dnia 1 kwietnia 2004r. wezwał zainteresowane strony na rozprawę administracyjną, która również nic nie wniosła do sprawy. W ww. wyroku z dnia 11 października 2005r, Sąd wskazał, że dla oceny czy wniosek został złożony w terminie, znaczenie ma data złożenia pisma bezpośrednio w organie (wówczas decyduje data prezentaty). Umieszczona na wniosku prezentata z adnotacją "data wpływu" nie pozwala jednak jednoznacznie stwierdzić, że został on złożony w dniu 20 maja 1998 r., jak i brak jest dowodów że złożono go w dniu 13 maja 2008 r. Nie można zatem stwierdzić, że decyzja z dnia [...] maja 1998r. została wydana z rażącym naruszeniem art 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego. Ponadto zgodnie z wytycznymi WSA organ ustalił, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenu miasta I., uchwalonym przez Radę Narodową Miasta i Gminy I. Uchwałą Nr [...] z dnia [...] czerwca 1986r. dla terenu o symbolu [...], na którym zaprojektowano sporną inwestycję przewidziano możliwość sytuowania nowych obiektów na wolnych terenach z zachowaniem istniejącej zabudowy poszczególnych pierzei. Analiza projektu budowlanego wskazuje, że obiekt budowlany spełnia te kryteria, a zarzuty odwołania pozostają bez wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. Skargę na tą decyzję złożyła R. Z., wnosząc o jej uchylenie i przywrócenie ważności decyzji z dnia [...] grudnia 2004r. Zdaniem skarżącej decyzję z dnia [...] maja 1998r., wydano w oparciu o nieważną decyzję Burmistrza I. o warunkach zabudowy, uchybiając tym samym art. 10 § 1, 75, 81 kpa w zw. z art. 32 ust. 4, art. 33 ust. 2 i art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego Ponadto, kwestionowaną decyzją zatwierdzono wadliwy projekt techniczny budowy pawilonu w zwartej zabudowie, z przekroczeniem granicy nieruchomości skarżącej fundamentami i okapami. Budowa doprowadziła do uszkodzenia części budynku skarżącej, co grozi awarią budowlaną oraz zabrało jej działkę nr [...] tj. 6,28 m2 w segmencie inwestora. Naruszono tym samym: art. 5 ust. 1 pkt 1a, 8, 9; art. 20 ust. 1 pkt 1 i ust. 2; art. 32 ust. 4; art. 34 ust. 3 pkt 4; art. 47 ust. 1 Prawa budowlanego, decyzji o warunkach oraz § 12 pkt 5 w zw. z § 29 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. - w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Skarżąca zarzuciła również uchybienie przepisom art. 84, art. 84a i art.84b w zw. z art. 1 Prawa budowlanego oraz art. 36a ust. 1 w zw. z art. 37 ust. 2 w zw. z art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego przez tolerowanie wydania decyzji na użytkowanie budynku bez uzyskania wcześniejszej decyzji o zmianie pozwolenia na budowę . W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji odpowiadają prawu. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2008r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2008r, którą organ ten odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Ż. z dnia [...] maja 1998r. (nr [...]) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej K. K. pozwolenia na budowę ww. pawilonu handlowego na działce nr [...] przy Placu W. w I. Wymienione wyżej decyzje wydane zostały w postępowaniu nieważnościowym stanowiącym nadzwyczajny tryb postępowania administracyjnego, w którym organ ogranicza się jedynie do zbadania, czy rozstrzygnięcie nie jest dotknięte wadami wymienionymi w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa., powodującymi konieczność jego wyeliminowania z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 1998r., II SA 456/98). Należy mieć przy tym na uwadze, że ww. rozstrzygnięcia zapadły w konsekwencji uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 11 października 2005r., (sygn. akt: VII SA/Wa 215/05) uprzednio wydanych decyzji, ze względu na nie zastosowanie się do oceny prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 października 2002r. W tym miejscu wskazać trzeba, że zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej zw. ppsa, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd oraz organ administracji publicznej w przyszłości, ilekroć sprawa ta będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd i organ, jeżeli ocena prawna wyrażona w tym orzeczeniu nie zostanie uchylona w prawem określonym trybie i jeżeli nie uległy zmianie przepisy prawne stanowiące podstawę oceny w danej sprawie (patrz Tadeusz Woś i inni, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, str. 477). Sąd orzekający w niniejszej sprawie związany był zatem oceną prawną wyrażoną w obu ww. wyrokach. Sąd miał na uwadze, że w wyroku z dnia 11 października 2005r., Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż wbrew wytycznym zawartym w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego organy nie przeprowadziły dowodu z zeznań świadka, zgłoszonego na okoliczność daty złożenia wniosku o pozwolenie na budowę, a w konsekwencji nie ustaliły - w sposób nie budzący wątpliwości - czy decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w Ż. o pozwoleniu na budowę rażąco narusza prawo. Sąd nakazał jednocześnie takie postępowanie przeprowadzić, a w przypadku ustalenia, że wniosek o pozwolenie na budowę został złożony po dacie ważności decyzji o warunkach zabudowy, rozważyć charakter tego naruszenia, kierując się argumentacją Sądu. Jednocześnie Sąd stwierdził, że okoliczność, iż w dacie złożenia wniosku o wydanie pozwolenia budowlanego inwestor nie dysponował ważną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wobec upływu terminu jej ważności, nie stanowi wystarczającej podstawy do uznania, że decyzja o pozwoleniu na budowę dotknięta jest wadą nieważności. Jak wynika z akt sprawy, organy przeprowadziły postępowanie zgodnie ze stanowiskiem Sądu. W toku postępowania ustalono bowiem, że z uwierzytelnionej kopii strony dziennika pism przychodzących za 1998r. wynika, iż wniosek inwestora z dnia 13 maja 1998r. organ otrzymał w dniu 20 maja 1998r. W 2003r. w Prokuraturze Rejonowej w Ż. pracownicy Starostwa - W. K. i A. T. zeznali, że data ta wcale nie musi być tożsama z datą złożenia wniosku. W. K. zeznał, że wnioskodawca w maju 1998r. osobiście wypisał i złożył przedmiotowy wniosek o pozwolenie na budowę. Data na wniosku powinna być identyczna z datą w dzienniku pism przychodzących. Zgodnie bowiem ze stosowaną w urzędzie praktyką wniosek był przyjmowany i tego samego dnia rejestrowany w dzienniku pism przychodzących. A. T. wyjaśnił, że na wniosku pracownik wpisywał datę przyjęcia i składał podpis. Zarówno W. K. jak i A.T. nie mogli jednak jednoznacznie stwierdzić, czy przedmiotowy wniosek został złożony w dniu zarejestrowania, czy też wcześniej. Ponadto, organ wojewódzki w dniu 27 kwietnia 2004 r. przeprowadził rozprawę administracyjną, która również nie wyjaśniła w jakiej dacie inwestor złożył w organie przedmiotowy wniosek o pozwolenie na budowę Wobec powyższego należało podzielić stanowisko organów, że obecnie nie da się jednoznacznie ustalić daty złożenia przedmiotowego wniosku, co w konsekwencji oznacza, że nie da się również jednoznacznie stwierdzić, czy wniosek o pozwolenie na budowę wpłynął jeszcze w dacie ważności decyzji Burmistrza Gminy i Miasta I. z dnia [...] listopada 1997r. o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że stwierdzenie nieważności decyzji, jako instytucja szczególna, godząca w zasadę trwałości decyzji administracyjnych wymaga, aby zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności było oczywiste i oczywistość tę właściwy organ ma obowiązek wykazać w sposób nie pozostawiający żadnych wątpliwości (por. wyrok NSA W-wa z dnia 21 lutego 2006r., II OSK 544/05, LEX nr 298465). Brak oczywistości naruszenia przepisu stanowi zatem przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji. Ponadto, jak podkreślił Sąd orzekający uprzednio, za rażące można uznać tylko takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Nie ma natomiast decydującego znaczenia, ani oczywistość naruszenia danego przepisu, ani też charakter przepisu, który został naruszony. Wobec powyższego, za prawidłowe należało uznać stanowisko organów, że decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...] maja 1998r. nie jest obarczona wadą rażącego, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 1 kpa, naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego (Dz.U. Nr 89 poz. 414 z 1994r. ze zm.). Tym bardziej, że -jak zasadnie wskazały organy - ww. decyzję o warunkach zabudowy wydano na podstawie obowiązującego do końca 2002r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta I., uchwalonego Uchwałą Nr [...] Rady Narodowej Miasta i Gminy w I. w dniu [...] czerwca 1986 r, a zatwierdzony projekt budowlany jest zgodny z zapisami tego planu. W świetle przedstawionej argumentacji nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty skargi złożone ww. zakresie. Podobnie należało ocenić stanowisko skarżącej co do przekroczenia ww. inwestycją granicy jej działki, gdyż w powołanym wyżej wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził jednoznacznie, że naruszenie granicy nastąpiło na etapie realizacji inwestycji. Jak to już wyżej wyjaśniono, ocena prawna wyrażona w tej kwestii wiązała również Sąd orzekający w niniejszej sprawie. W świetle przedstawionych ustaleń, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając w oparciu o art. 151 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku.