VII SA/Wa 309/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), Sędzia WSA Maria Tarnowska, Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2013 r. sprawy ze skargi W. [...]Z. Ś. D. S. Sp. Jawna w [...] na postanowienie [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary za odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego skargę oddala Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...], postanowieniem z dnia [...]października 2012r. Nr [...], na podstawie art. 59f ust. 1 w związku z art. 59a ust.2 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2010r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm. ) zwanej dalej Prawem budowlanym, nałożył na inwestora W. [...]Z. Ś., D. S., Spółka Jawna z siedzibą w [...]karę w wysokości 4.000 zł z tytułu odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami i garażem podziemnym, zrealizowanego przy ulicy [...] w [...] W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji wskazał, że podczas obowiązkowej kontroli przedmiotowego obiektu, przeprowadzonej w dniu [...]września 2012r. , stwierdzono niezgodności z zatwierdzonym projektem budowlanym w zakresie zmiany widocznych elementów nośnych układu konstrukcyjnego poprzez "przesunięcie" szachtów windowych na obu klatkach schodowych. Do wniosku o pozwolenie na użytkowanie złożonego w dniu [...].08.2012r. Inwestor dołączył tzw. .załącznik opisowy wyszczególnienia zmian" do oświadczenia kierownika budowy. Załącznik ten zawierał opis zmian dokonanych podczas realizacji inwestycji jako nieistotna odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego. Ponieważ w ww. załączniku opisowym nie uwzględniono zmian dokonanych w zakresie zmiany widocznych elementów nośnych układu konstrukcyjnego tj. "przesunięcie" szachtów windowych na obu klatkach schodowych - zostały one stwierdzone dopiero podczas kontroli obowiązkowej. Informacja dot. tej zmiany nie została również zawarta w dzienniku budowy, który stanowi jednocześnie urzędowy dokument przebiegu robót budowlanych oraz zdarzeń i okoliczności zachodzących w toku wykonywania robót. Dokumentacja w tym zakresie została uzupełniona poprzez naniesienie zmian na rysunki zamienne oraz złożenie nowego "załącznika opisowego wyszczególnienia zmian" do oświadczenia kierownika budowy w dniu [...].10.2012r., tj. już po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli na obiekcie. Organ I instancji wskazał, że stwierdzone nieprawidłowości dotyczą zapisu określonego w art. 59a ust. 2 pkt b Prawa budowlanego, wyjaśniając, że w przypadku stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2 Prawa budowlanego, wymierza się karę stanowiącą iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Organ podkreślił, że był zobligowany do nałożenia kary, ponieważ karę wymierzoną na podstawie art. 59f ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nakłada się w przypadku zaistnienia jakiejkolwiek nieprawidłowości, a nie tylko w przypadku nieprawidłowości stanowiących jednocześnie istotne odstąpienie od pozwolenia na budowę (wyrok NSA z dnia 7 maja 2009 r., II OSK 712/08). Po rozpatrzeniu zażalenia inwestora , [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...]grudnia 2012r. Nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt.1 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone w/w postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...]z dnia [...]października 2012r. [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził w uzasadnieniu, że organ I instancji dokonał właściwej analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy. Organ II instancji wskazał, że artykuły 59a - 59g ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane stanowią normatywną podstawę systemu obowiązkowych kontroli przeprowadzanych przez organy nadzoru budowlanego po złożeniu przez inwestora wniosku o pozwolenie na użytkowanie obiektu. Przewidują one także określone sankcje (kary pieniężne) w przypadku stwierdzenia w trakcie tejże kontroli istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innego rażącego naruszenia warunków Organ II instancji powołując się na orzecznictwo sądowe stwierdził, że z literalnego i jednoznacznego brzmienia art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego wynika, iż organy nadzoru budowlanego zobowiązane są do wymierzenia kary w każdvm przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie spraw wymienionych enumeratywnie w art. 59a ust.2 cytowanej ustawy, bez potrzeby ustalenia czy stanowią one istotne odstępstwo od warunków pozwolenia na budowę. Posługując się w art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego, pojęciem "nieprawidłowości", a nie "istotnych odstąpień" o których mowa w art. 36a ust. 5 cytowanej ustawy, ustawodawca dał wyraz temu, iż nie zamierzał nadać im identycznego znaczenia. Ponadto, organ podkreślił, że odstępstwo nieistotne stosownie do treści art. 36a ust. 6 w zw. z art. .6a ust. 5 w/w ustawy, winno być przez projektanta obiektu uwzględnione w postaci stosownych zmian w dokumentacji projektowej, tj. jest on zobowiązany zamieścić ,w projekcie budowlanym odpowiednie informacje (opis i rysunek) dotyczące dokonanego odstąpienia o charakterze nieistotnym. W niniejszej sprawie powyższy obowiązek w chwili złożenia wniosku o pozwolenie na użytkowanie, stanowiący jednocześnie wezwanie organu do przeprowadzenia obowiązkowej kontroli (art. 59a Prawa budowlanego) nie został dotrzymany. W załącznikach do wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie z dnia r. nie wskazano odstępstw lub niezgodności w zakresie przesunięcia szachtów windowych na obu klatkaci schodowych. Organ zauważył, iż w/w odstąpienie stanowiące podstawę do nałożenia kary nie zostało stosownie przedstawione w dokumentacji projektowej załączonej do wniosku o pozwolenie na użytkowanie, a zostały stwierdzone dopiero w trakcie przeprowadzanej obowiązkowej kontroli przez organ powiatowy. Przepis art. 59 f ust. 1 Prawa budowlanego wskazuje, że organ nakłada karę za stwierdzone w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w zakresie odstąpienia od zatwierdzonej dokumentac i budowlanej. W związku z tym w przypadku, kiedy inwestor na etapie składania wniosku o pozwolenie na użytkowanie nie wskazał w załączonych dokumentach tych nieprawidłowości to nawet, gdy mają one charakter nieistotny, ale zostały stwierdzone dopiero w trakcie przeprowadzanej kontroli, organ nadzoru budowlanego może wymierzyć karę, o której mowa w art. 59f w/w ustawy. Tak więc organy nadzoru budowlanego mają podstawy do karania inwestora w sytuacji, gdy przed przeprowadzeniem kontroli obowiązkowej inwestor nie przyznał się do dokonania odstępstw od projektu i odstępstwa te nie zostały opisane w projekcie przez projektanta zgodnie z art. 36a ust 6 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem organu, uzupełnienie przez inwestora dokumentacji po obowiązkowej kontroli poprzez naniesienie na rysunki zamienne nieistotnych odstępstw ma o tyle znaczenie, że dąje możliwość pozytywnego rozpatrzenia wniosku i wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, nawet przy wcześniejszym wymierzeniu kary za stwierdzone nieistotne odstępstwa. W ocenie organu II instancji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego właściwie wyliczył kwotę opłaty z tytułu nielegalnego użytkowania, jako iloczyn ysokości stawki opłaty (500 zł), współczynnika kategorii obiektu (XIII tj. inne budynki mieszkalne) - 4 i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (kubatura 6256, 30 m3) - 2, czyli 500 x 4 x 2 = 4000 zł. Skargę na postanowienie [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosła W. [...]Z. Ś., D. S., Spółka Jawna z siedzibą w [...]. W ocenie Skarżącego nie zaszły przesłanki do nałożenia na inwestora kary za działania, które mieszczą się w granicach prawa, stanowiąc zagwarantowane uprawnienie inwestora na podstawie art. 36 a ust. 5 Prawa budowlanego. Wymierzenie kary za stwierdzone w trakcie kontroli budowy nieprawidłowości (art. 59 f ust. 1) jest możliwe jedynie w zakresie dotyczącym spraw, o których mowa w art. 59 a ust. 2 ustawy Prawo budowlane, przy czym charakter tych nieprawidłowości winien bvć oceniany z punktu widzenia regulacji zawartej w art. 36a ust. 5 tej ustawy wprowadzającej rozróżnienie na istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, jak i w konsekwencji nieistotne odstępstwa w tym zakresie, które są dopuszczalne. Skarżacy wskazał, że na tego rodzaju interpretację przepisu art. 59 f ust. 1 Prawa budowlanego przemawia wskazane przez niego orzecznictwo sądowe. Zdaniem Skarżącego, niewielkie dokonane zmiany w stosunku do projektu, nie mogły stanowić podstawy do nałożenia na inwestora kary. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie organu I instancji nie narusza prawa, a stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) tylko w takim zakresie jest możliwa jej sądowa kontrola. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu - art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie mogła być uwzględniona. Na wstępie podkreślić należy, iż podstawą wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie był wniosek inwestora o udzielenie pozwolenia na użytkowanie w której zgodnie z brzmieniem art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego, właściwy organ wydaje decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a. Z brzmienia art. 59a ust. 1 ustawy Prawo budowlane wynika natomiast, że obowiązkowa kontrola przeprowadzona przez organ na wezwanie inwestora ma na celu stwierdzenie prowadzenia budowy zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. Przepis art. 59a ust. 2 wskazuje zakres kontroli, która obejmuje sprawdzenie: zgodności obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub terenu, a także zgodności obiektu budowlanego z projektem architektoniczno-budowlanym, w zakresie charakterystycznych parametrów technicznych: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji, wykonania widocznych elementów nośnych układu konstrukcyjnego obiektu budowlanego, geometrii dachu (kąt nachylenia, wysokość kalenicy i układ połaci dachowych), wykonania urządzeń budowlanych, zasadniczych elementów wyposażenia budowlano-instalacyjnego, zapewniających użytkowanie obiektu zgodnie z przeznaczeniem, zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, w szczególności poruszające się na wózkach inwalidzkich - w stosunku do obiektu użyteczności publicznej i budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Powyższy artykuł określa zatem cel i szczegółowy zakres obowiązkowej kontroli przeprowadzanej w obiektach budowlanych, do których użytkowania można przystąpić po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Zgodnie z art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego stanowiącym podstawę prawną rozstrzygnięcia w przypadku stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2, wymierza się karę stanowiącą iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Jeżeli w trakcie obowiązkowej kontroli stwierdzone zostaną nieprawidłowości w zakresie wymienionym w art. 59a ust. 2 Prawa budowlanego właściwy organ wymierza inwestorowi karę. Kara jest wymierzana za stwierdzone nieprawidłowości, a nie jak było poprzednio za istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego. W tym miejscu Sąd wskazuje, że celem zmiany dokonanej ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r., o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888) z dniem [...]maja 2004 r. było odejście od uznaniowości w wymierzaniu kary wobec braku enumeratywnego określenia istotnych odstępstw od projektu budowlanego. Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że kara wymierzana jest nie za istotne odstępstwa, lecz za stwierdzone nieprawidłowości wymienione w art. 59a ust. 2 Prawa budowlanego. W niniejszej sprawie, kontrola przeprowadzona w dniu [...]września 2012r., nastąpiła w wyniku złożenia przez inwestora wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, który to obowiązek wynikał z decyzji o pozwoleniu na budowę. Wniosek o pozwolenie na użytkowanie, jest wezwaniem organu do przeprowadzenia obowiązkowej kontroli budowy w celu stwierdzenia prowadzenia jej zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. Kontrola ta zgodnie z art. 59a Prawa budowlanego obejmuje sprawdzenie wielu spraw, a jeśli organ stwierdzi nieprawidłowości jest zobowiązany wymierzyć za nie karę w sprawach, które w art. 59a ust. 2 Prawa budowlanego zostały określone jako wymagające sprawdzenia. Ratio legis regulacji przyjętej w przytoczonych wyżej przepisach ustawowych stanowi dążenie do wyeliminowania, a przynajmniej maksymalnego ograniczenia, odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Dla wymierzenia kary przewidzianej w tym przepisie nie ma znaczenia kwestia winy lub jej braku, czy nawet ustalenie że odstąpienia nie powodują negatywnych skutków lecz sam fakt zaistnienia zdarzenia, ponieważ jedyną przesłanką jej wymierzenia jest fakt stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2 Prawa budowlanego czyli tak jak w tym przypadku niezgodności z zatwierdzonym projektem budowlanym w zakresie zmiany widocznych elementów nośnych układu konstrukcyjnego poprzez "przesunięcie" szachtów windowych na obu klatkach schodowych. Ponadto karę wymierzoną na podstawie art. 59f ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nakłada się w przypadku zaistnienia jakiejkolwiek nieprawidłowości, a nie tylko w przypadku nieprawidłowości stanowiących jednocześnie istotne odstąpienie od pozwolenia na budowę (wyrok NSA z dnia 7 maja 2009 r., II OSK 712/08). Klasyfikacja i wielkość stwierdzonych nieprawidłowości nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Zatem do wymierzenia kary nie jest niezbędne ustalenie, że inwestor dopuścił się istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego bowiem tę kwestię reguluje inny przepis Prawa budowlanego. Istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, natomiast nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę ale stwierdzone nieprawidłowości (odstępstwa od projektu) wymagają ich wskazania we wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie. W niniejszej sprawie powyższy obowiązek nie został dotrzymany. W przypadku zatem stwierdzenie w/w nieprawidłowości, gdy wcześniej na stronie ciążyła powinność dokonania kwalifikacji dokonywanych zmian, a strona tego nie uczyniła organ nadzoru nie ma żadnych możliwości odstąpienia od wymierzenia takiej kary. Jest to bowiem, niezależna od stopnia zawinienia, kara administracyjna nakładana w każdym przypadku twierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2. W ocenie Sądu przyjęta przez ustawodawcę metoda zapobiegania i likwidowania tego rodzaju samowoli jest wprawdzie surowa i nacechowana automatyzmem, ale nie wykracza poza granice wyznaczone normami konstytucyjnymi. Kara grzywny nie pozbawia właściciela uprawnień do ubiegania się o pozwolenie na użytkowanie . Nietrafnie zatem strona skarżąca wskazała, że mogą być brane pod uwagę jedynie istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, a więc takie, które dopuszczalne są jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Co do zasady nieistotne odstępstwo jest dopuszczalne bez uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, o ile nie dotyczy m.in. zakresu objętego projektem zagospodarowania działki i zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z obiektu przez osoby niepełnosprawne. W tym jednak przypadku, jak wyżej wskazano kara wymierzana jest nie za istotne odstępstwa, lecz za stwierdzone nieprawidłowości wymienione w art. 59a ust. 2 Prawa budowlanego. Z przytoczonych wyżej względów należało uznać, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, a przez to skarga na nie podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).