VII SA/Wa 311/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska (spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły, Sędzia WSA Bożena Więch - Baranowska, Protokolant Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi K. D. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] listopada 2009 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi krajowej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] sierpnia 2009 r.; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata M. O. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 305 (trzysta pięć) złotych, w tym: tytułem zastępstwa prawnego kwotę 250 (dwieście pięćdziesiąt) złotych, tytułem 22% podatku od towarów i usług kwotę 55 (pięćdziesiąt pięć) złotych. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r., znak: [...], na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks Postępowania Administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. Dalej kpa), umorzył postępowanie dotyczące wydania zezwolenia K. D. na lokalizację zjazdu z drogi krajowej nr [...] na działkę nr [...] w miejscowości C.. W uzasadnieniu ww. decyzji organ stwierdził, iż sprawa zjazdu z drogi krajowej nr [...] na działkę nr [...] w miejscowości C. została rozstrzygnięta decyzjami ostatecznymi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] sierpnia 2002 r., nr [...] oraz z dnia [...] stycznia 2006 r., nr [...], które w wyniku zaskarżenia przez stronę do Naczelnego Sądu Administracyjnego stały się prawomocne. Z uwagi, iż wniosek K. D. z dnia 25 czerwca 2009 r. dotyczy kwestii już ostatecznie rozpoznanej, organ uznał, iż należy go traktować jako bezprzedmiotowy. Organ wyjaśnił, iż stroną postępowania była i jest K.D., a przedmiotem postępowania uzyskanie zgody na wykonanie zjazdu na działkę nr [...]. W ocenie organu od dnia wydania wcześniejszych decyzji w sprawie nie zmienił się zarówno stan faktyczny jak i prawny sprawy, a w szcególności obowiązujące przepisy, kategoria drogi, warunki widoczności oraz możliwość dojazdu z drogi gminnej. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., znak [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 kpa, po rozpoznaniu wniosku K. D. o ponowne rozpatrzenie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Po ponownym rozpoznaniu sprawy i rozpatrzeniu wniosku organ utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, bowiem przedmiotowa sprawa była już rozstrzygnięta decyzją ostateczną nr [...] z dnia [...] stycznia 2006r. Na decyzję tę skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który postanowieniem z dnia 20 kwietnia 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 694/06 odrzucił przedmiotową skargę. Ponownie rozpoznając sprawę, organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, iż podmiotem postępowania w analizowanej sprawie była i jest K.D., przedmiotem zaś postępowania uzyskanie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] położonej w m. C. i nie zmienił się w przedmiotowej sprawie stan faktyczny i prawny sprawy. Tym samym organ, ponownie rozpoznając sprawę, uznał, iż wniosek skarżącej z dnia 25 czerwca 2009 r. jest bezprzedmiotowy. Ustosunkowując się do zarzutów podniesionych przez skarżącą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i piśmie procesowym organ wyjaśnił, iż: * decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad odmówił wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...], a nie lokalizacji zjazdu publicznego, aczkolwiek w uzasadnieniu tej decyzji zajął stanowisko również w kwestii możliwości lokalizacji takiego zjazdu, * w powyższej decyzji organ ustosunkował się do lokalizacji zjazdów zarówno usytuowanych po przeciwnej stronie drogi krajowej, jak też zjazdów zlokalizowanych do działki, na której znajduje się stacja obsługi [...]. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca podniosła, iż nie ubiega się o zjazd publiczny, lecz o zjazd indywidualny. Skarżąca zarzuciła błędne ustalenia faktyczne. Według skarżącej jej działka spełnia kryteria do wybudowania nie jednego a dwóch zjazdów indywidualnych, natomiast przejście między drogą krajową i drogą gminną nie istnieje nawet na mapach, nie ma ani numeru ani nazwy i jest to kawałek przesuniętego płotu działki gminnej, na której działa przedszkole. Podniosła, iż jest to tak wyboiste przejście, że nie można się po nim poruszać ani pieszo ani pojazdem mechanicznym. Podniosła również, że przejście to jest traktowane jako parking dla wsi C.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Nie można zgodzić się z twierdzeniem organu zawartymi w uzasadnieniu decyzji, że sprawa zjazdu z drogi krajowej nr [...] na działkę [...] w miejscowości Chwaszczyno została rozstrzygnięta wcześniejszymi decyzjami ostatecznymi. Wskazane w uzasadnieniu decyzje dotyczą odmowy udzielenia zezwolenia na dzień ich wydania, co nie pozbawia osoby, która była stroną postępowania, prawa ponownego wystąpienia z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na lokalizację zjazdu. Zezwolenie ze swej istoty jest aktem władczym organu, który, realizując przysługujące mu władztwo administracyjne, powinien przestrzegać zasad określonych w Konstytucji RP. W przypadku zezwolenia na zjazd indywidualny mamy do czynienia z uznaniem administracyjnym, co oznacza, iż do zakresu władztwa organu należy ocena czy zachodzą warunki do udzielenia takiego zezwolenia. Zatem w przypadku decyzji uznaniowych, mających charakter zezwolenia, zasada trwałości decyzji administracyjnej nie może ograniczać przysługującego organowi władztwa administracyjnego, które w granicach obowiązujących norm prawnych obejmuje uprawnienie do wydania zezwolenia w każdym czasie, gdy organ uzna to za zasadne. W myśl art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych w obecnym brzmieniu (tekst jednolity: Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115): "1. Budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. W przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. Zezwolenie na lokalizację zjazdu, o którym mowa w ust. 1, wydaje się na czas nieokreślony, z zastrzeżeniem ust. 5. W zezwoleniu na lokalizację zjazdu określa się miejsce lokalizacji zjazdu i jego parametry techniczne, a także zamieszcza się, w przypadku obu zezwoleń, pouczenie o obowiązku: 1) uzyskania przed rozpoczęciem prac budowlanych pozwolenia na budowę, a w przypadku przebudowy zjazdu dokonania zgłoszenia budowy albo wykonania robót budowlanych oraz uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na prowadzenie robót w pasie drogowym; 2) uzgodnienia z zarządcą drogi, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, projektu budowlanego zjazdu. 4. Ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. 5. Decyzja o wydaniu zezwolenia na lokalizację zjazdu, o którym mowa w ust. 1, wygasa, jeżeli w ciągu 3 lat od jego wydania zjazd nie został wybudowany." Warunki wydania zezwolenia bardziej szczegółowo określa § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, w myśl którego droga klasy GP powinna mieć powiązania z drogami klasy Z (wyjątkowo klasy L) i drogami wyższych klas, a odstępy między skrzyżowaniami (węzłami) poza terenem zabudowy nie powinny być mniejsze niż 2000 m oraz nie mniejsze niż 1000 m na terenie zabudowy; dopuszcza się wyjątkowo pojedyncze odstępy między skrzyżowaniami poza terenem zabudowy nie mniejsze niż 1000 m, a na terenie zabudowy - nie mniejsze niż 600 m, jeżeli potrzeby funkcjonalno ruchowe lub ukształtowanie istniejącej sieci drogowej takie odstępy uzasadniają, przy czym stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości. Powyższy przepis rozporządzenia w zakresie, w jakim odnosi się do zjazdów, przyznaje organowi władztwo administracyjne co do oceny czy uzasadnione jest wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości (uznanie administracyjne), co oznacza, iż zasada trwałości decyzji administracyjnych nie znajdzie w tym zakresie zastosowania. Odnosząc się natomiast do argumentacji organu zawartej w zaskarżonej decyzji wskazać należy, iż twierdzenie organu, iż nie zmienił się w przedmiotowej sprawie stan faktyczny nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy. Przede wszystkim należy wskazać, iż Sądowi nie jest znany stan faktyczny w momencie wydawania wcześniejszych decyzji w przedmiocie nieuzgodnienia lokalizacji zjazdu z drogi krajowej nr [...] na działkę nr [...] w miejscowości C., na które powołuje się organ w uzasadnieniu decyzji, ponieważ nie zostały przez organ dołączone do niniejszej sprawy akta administracyjne w tym zakresie. Można jedynie z uzasadnienia znajdującej się w aktach decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] stycznia 2006 r., utrzymującej w mocy ww. decyzję, dość ogólnie zorientować się w motywach rozstrzygnięcia organu I instancji. Z ustaleń poczynionych w niniejszej sprawie wynika, iż zmienił się stan faktyczny. Ze znajdującego się w aktach wyrysu z mapy ewidencyjnej wynika, iż uległa podziałowi działka [...], przez którą miałby być zabezpieczony przejazd z drogi gminnej, na działki [...]. Nie zostało ponadto ustalone na jakiej podstawie prawnej odbywa się dojazd do działki nr [...] poprzez dawną działkę nr [...], to jest czy istnieje na tej działce stosowna służebność gruntowa, czy też jest wydzielona droga wewnętrzna, czy też przejazd ten odbywa się na innej podstawie. Nie wiadomo również jak przebiega wspomniana w decyzji z 2006 r. droga gruntowa zapewniająca dojazd do ulicy [...]. Sąd nie mógł zatem sprawdzić prawidłowości ustaleń organu w przedmiocie możliwości dojazdu skarżącej drogą gminną do swojej nieruchomości. Ze znajdującego się w aktach sprawy materiału dowodowego to jest mapy ewidencyjnej nie wynikają tak podstawowe dla niniejszej sprawy informacje jak te, która droga jest krajowa, a która gminna. Podobnie dokumentacja fotograficzna nie jest opisana i nie można się z niej zorientować, czy jest na niej uwidoczniona droga krajowa czy gminna. Nie jest również prawdą, iż nie uległy zmianie obowiązujące przepisy. Dwukrotnej nowelizacji od czasu wydania decyzji w 2006 r. ulegała treść art. 29 ustawy o drogach publicznych (Dz.U. z 2000 r. Nr 71 poz. 838; Dz.U. z 2004 r. Nr 204 poz. 2086; Dz.U. z 2005 r. Nr 163 poz. 1364; Dz.U. z 2007 Nr 19 poz. 115). Twierdzenie organu, iż nie uległy zmianie warunki widoczności nie może być w żaden sposób zweryfikowane, gdyż nie można ustalić jakie były warunki widoczności w 2006 r. oraz jakie są warunki widoczności obecnie. Ani w decyzji z 2006 r. ani w obecnej decyzji organ nie rozwija szczegółowo tej kwestii, a ma ona fundamentalne znaczenie w przedmiotowej sprawie. W świetle powyższego słuszne są zarzuty skargi, iż organ poczynił błędne ustalenia faktyczne. Trafnie podniosła skarżąca, iż przejście między drogą krajową i drogą gminną nie istnieje nawet na mapach, nie ma ani numeru ani nazwy. Organ nie poczynił ponadto żadnych ustaleń, pozwalających na stwierdzenie czy faktycznie można tym przejściem dojeżdżać do działki [...]. Postępowanie dowodowe, które nie wyjaśnia w sposób dokładny stanu faktycznego jest prowadzone z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 k.p.a. W świetle powyższego, niepełne jest wyjaśnienie organu, iż decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad odmówił wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...], a nie lokalizację zjazdu publicznego, aczkolwiek w uzasadnieniu tej decyzji zajął stanowisko również w kwestii możliwości lokalizacji takiego zjazdu. Nieprawidłowo rozumie ww. decyzję również skarżąca, gdyż organ odmówił wybudowania zjazdu indywidualnego, ze względu na to, iż konieczne jest wybudowanie w takim przypadku zjazdu publicznego, a nie z tego względu, iż skarżąca występuje o zjazd publiczny. Organ nie wyjaśnił ani nie poczynił ustaleń, jaki wpływ na możliwość zjazdu ma lokalizacja zjazdów usytuowanych po przeciwnej stronie drogi krajowej, jak też zjazdów zlokalizowanych do działki, na której znajduje się stacja obsługi [...]. Rozpatrując niniejszą sprawę, zwrócić należy również uwagę na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 czerwca 2005 r. w sprawie VI SA/Wa 1922/04 ze skargi K. D. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] sierpnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie nieuzgodnienia lokalizacji zjazdu. Sprawa, której dotyczył ten wyrok również dotyczyła zjazdu z drogi krajowej nr [...] na działkę nr [...] w C.. W sprawie tej, podobnie jak w niniejszej, K. D. wnioskiem z dnia [...] lutego 2004 r. wystąpiła ponownie o wydanie zezwolenia na wykonanie zjazdu z drogi krajowej nr [...] na jej działkę [...] w C.. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad uchylił decyzję wydaną przez dyrektora Oddziału [...] o niewyrażeniu zgody na wykonanie bezpośredniego zjazdu z drogi krajowej nr [...] na teren działki nr [...] w miejscowości C. i umorzył postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu organ wywiódł, że sprawa zjazdu z drogi krajowej nr [...] na działkę [...] została już rozstrzygnięta prawomocną, ostateczną decyzją z [...] sierpnia 2002 r. Wyjaśnił, że występuje tożsamość podmiotów, tożsamość przedmiotu i nie zmieniony stan prawny i faktyczny. Sąd, rozpoznając skargę w opisanej wyżej sprawie uznał, że w organ nieprawidłowo przyjął, że występuje tożsamość tej sprawy ze sprawą rozstrzygniętą ostateczną decyzją w 2002 r. Jednocześnie Sąd stwierdził, iż z treści wniosku w tej sprawie, uzasadnienia decyzji z [...] sierpnia 2002 r. oraz pisma wyjaśniającego organu z dnia 27 maja 2004 r. wynika, że po [...] sierpnia 2002 r. /data pierwszej decyzji ostatecznej/ doszło do zmiany w organizacji ruchu na drogach przylegających do posesji skarżącej. Ta zmiana, jako planowana w przyszłości, była sygnalizowana w uzasadnieniu decyzji z [...] sierpnia 2002 r. Już wówczas organ wyjaśniał, że zmiana organizacji ruchu wpłynie na sytuację wnioskodawczyni. Rozpatrując sprawę w 2004 r. organ wyjaśnił, że "zaistniały nowe warunki ruchowe". Sąd w uzasadnieniu wyroku z dnia 29 czerwca 2005 r. zatem uznał za zasadny wniosek, że zmiana w organizacji ruchu miała miejsce, jednak z przedstawionego Sądowi materiału sprawy nie wynika na czym polegała, ani też jak wpłynęła na sytuację komunikacyjną wnioskodawczyni. W ocenie Sądu brak w aktach materiału dowodowego określającego istotę przeprowadzonych zmian komunikacyjnych oraz ustaleń, czy i w jaki sposób wnioskodawczyni ma zapewniony dojazd do swojej posesji oraz czy warunki tego dojazdu zmieniły się w stosunku do 2002 r. Sąd stwierdził, iż skoro tego materiału dowodowego brak to nie można ocenić czy "nowe warunki ruchowe" są elementem prawnie obojętnym, czy też są to okoliczności istotne, będące faktami prawotwórczymi. Twierdzenia zawarte w cytowanym wyżej wyroku są nadal aktualne, gdyż nie wiadomo, kiedy ostatecznie ukończono dokonywanie opisanych wyżej zmian w organizacji ruchu i czy były one w dalszym ciągu kontynuowane po wydaniu decyzji w 2006 r. Nie wiadomo jaki był zakres tych zmian i jak wpłynęły one na możliwość wybudowania zjazdu na działkę skarżącej. Ponownie rozpatrując sprawę, organ przeprowadzi stosowne postępowanie wyjaśniające w wyżej wskazanym zakresie. Z tych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję organu I instancji. Zgodnie z art. 152 cytowanej ustawy, zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez pełnomocnika z urzędu orzeczono na podstawie art. 250 p.p.s.a.