VII SA/Wa 311/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jarecka, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Protokolant spec. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2017 r. sprawy ze skargi J.W. na niewykonanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 maja 2016 r., sygn. akt VII SAB/Wa 25/16 I. wymierza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w [...] grzywnę w wysokości 1000 zł (tysiąc) złotych, za niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 maja 2016 r., sygn. akt VII SAB/Wa 25/16 stwierdzającego bezczynność organu, II. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz J. W. kwotę 200 zł (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 6 marca 2014 r. w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1936/13, uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] (umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie zalewania wodami opadowymi i roztopowymi działki J. W.) oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. W wyroku tym wskazano, że w związku z pismem J. W., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. w dniu [...].03.2010 r. przeprowadził czynności kontrolne na działce nr [...] położonej w N. przy ul. P. [...], w trakcie których stwierdzono, że poziom nawierzchni gruntowej ulicy S. na długości 57 m znajduje się powyżej cokołu betonowego ogrodzenia ww. działki. Ponadto organ powiatowy stwierdził, że na nawierzchni ulicy S. jest pospółka, a nie grunt rodzimy. J. W. oświadczyła, że nawiezienie pospółki na grunt ul. S. miało miejsce we wrześniu i październiku 2009 r. PINB w S. postanowieniem z dnia [...].12.2010 r. zobowiązał Wójta Gminy S. do dostarczenia oceny technicznej, sposobu zabezpieczenia przed zalewaniem wodami opadowymi i roztopowymi działki J. W. w związku ze wzmocnieniem nawierzchni ulicy S. kruszywem naturalnym (pospółka) na wysokości posesji skarżącej. W dniu 16.03.2012 r. Wójt Gminy S.przedłożył wymaganą ocenę techniczną. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S., decyzją z dnia [...].06.2013 r., umorzył (po raz kolejny) postępowanie administracyjne w sprawie zalewania wodami opadowymi i roztopowymi działki nr ew. [...], w miejscowości N. gm. S. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2013r., po rozpatrzeniu odwołania J. W., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...].06.2013r. Organ odwoławczy wskazał, że w przedłożonej przez Wójta Gminy [...] ocenie technicznej sposobu zabezpieczenia przed zalewaniem działki, opracowano dwa warianty odwodnienia. Gmina [...] wykonała w styczniu 2012 r. wariant II odwodnienia. Następnie w marcu 2012 r. oceniono skuteczność zastosowanego rozwiązania i ustalono, że wody z działki nr [...] spływają poprzez wykonany rów otwarty do studni osadnikowej, a następnie przepustem pod ulicą S. skierowane są na przeciwległą stronę ulicy S. Stwierdzono skuteczność wykonanego odwodnienia. Skarżąca we wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skardze na decyzję o umorzeniu postępowania podnosiła, że działania organów nie rozwiązały problemu zalewania jej działki. Sąd, który we wskazanym wyroku o sygn. VII SA/Wa 1936/13, uwzględnił skargę J. W.na decyzję umarzającą postępowanie – stwierdził, że nie ma dowodu, iż nieruchomość skarżącej faktycznie została zabezpieczona przed zalewaniem. Organ nie nałożył na inwestora, obowiązków możliwych do zastosowania, a nadto przed wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania tylko pobieżnie sprawdził stan drogi uznając, że dalsze procedowanie jest bezprzedmiotowe. Sąd nakazał, aby przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny, stwierdziły czy są przesłanki do udzielenia pozwolenia na użytkowanie, bądź też orzeczenia rozbiórki obiektu, przede wszystkim miały ustalić prawidłowe przepisy prawa materialnego, w oparciu o które należało wydać orzeczenie merytoryczne. Po upływie roku od wydania przez WSA w Warszawie wyroku z dnia 6 marca 2014 r. w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1936/13 - J. W. wniosła w dniu 13 marca 2015r. skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. Wskazywała, że pomimo zapadłego wyroku, organ powiatowy nadal nie wydał decyzji kończącej postępowanie, ponowiła twierdzenie że jej działka jest zalewana wodami opadowymi i roztopowymi. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. w odpowiedzi na skargę Ja. W. na przewlekłe prowadzenie postępowania wskazał, że została przeprowadzona kontrola, której celem było ustalenie czy wykonane odwodnienie działki jest skuteczne. Po oględzinach, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. postanowieniem Nr [...] z dnia [...].09.2014 r., zobowiązał Wójta Gminy S. do dostarczenia oceny technicznej określającej czy wykonane zabezpieczenie przed zalewaniem wodami opadowymi i roztopowymi działki J. W. (poprzez rów otwarty do studzienki osadnikowej, a następnie przepustem pod ul. S. skierowany na przeciwległą stronę ul. S.) jest skuteczne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 maja 2016 r. w sprawie o sygn. VII SAB/WA 25/16, po rozpoznaniu skargi J. W. na przewlekłe prowadzenie postępowania, zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. do wydania rozstrzygnięcia w sprawie zalewania wodami opadowymi i roztopowymi działki nr ew. [...] położonej w N. przy ulicy P.[...], w terminie 60 dni od dnia zwrotu organowi akt postępowania wraz z prawomocnym wyrokiem. Sąd stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Sądu, PINB w S. naruszył zasadę szybkości postępowania i art. 35 k.p.a., prowadząc przewlekle postępowanie. Sprawa dotycząca zalewania wodami opadowymi i roztopowymi przedmiotowej działki, trwa już od kilku lat (w tym głównie toczy się przed organem I instancji), a mimo to nadal organ nie zakończył jej stosownym rozstrzygnięciem. Taki sposób procedowania organu powiatowego stanowił naruszenie art. 12 k.p.a., nie cechował się ani sprawnością, ani efektywnością. Sąd wprawdzie dostrzegł, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie o sygn. VII SA/Wa 1936/13, przeprowadził w dniu 31.07.2014 r. kontrolę na działce J. W., po czym wydał postanowienie z dnia [...]09.2014 r., zobowiązujące Wójta Gminy S. do dostarczenia oceny technicznej określającej czy wykonane zabezpieczenie działki J. W. jest skuteczne, jednak dokumentu tego zobowiązana Gmina nie przedstawiła. Natomiast powoływane przez organ okoliczności, nie mogły stanowić usprawiedliwienia dla długości trwania postępowania w niniejszej sprawie, jeśli zważyć że od wydania wyroku w sprawie VII SA/Wa 1936/13, do dnia orzekania przez Sąd w przedmiocie przewlekłego prowadzenia postępowania, upłynęło ponad dwa lata. W dniu 18 stycznia 2017r. (data wpływu) J. W. wniosła skargę na niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 maja 2016 r. w sprawie o sygn. VII SAB/WA 25/16 - stwierdzającego przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. i zobowiązującego ten organ do wydania rozstrzygnięcia w sprawie z wniosku J. W. dotyczącego zalewania wodami opadowymi i roztopowymi działki nr ew. [...] położonej w N. przy ulicy P. [...], w terminie 60 dni od dnia zwrotu organowi akt postępowania wraz z prawomocnym wyrokiem. W skardze J. W. domagała się wymierzenia organowi grzywny oraz przyznania na jej rzecz "odszkodowania" na mocy art. 154 § 7 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W piśmie z 30 stycznia 2017r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że ze skargi J. W. prowadzone było postępowanie administracyjne w przedmiocie zalewania wodami opadowymi i wodami roztopowymi działki o nr [...] położonej w N. mina S. W powyższej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. decyzją Nr [...] z dnia [...].10.2015 r. nałożył na Wójta Gminy [...] obowiązek wykonania szeregu robót budowlanych określonych w opinii technicznej dotyczącej zabezpieczenia przed zalewaniem wodami opadowymi i wodami roztopowymi działki stanowiącej własność J. W., w terminie do 30 czerwca 2016 r. Wójt Gminy [...] pismem z dnia 23.09.2016r., poinformował PINB, że został opracowany projekt budowlany pn. "budowa chodnika przy ul. P. oraz przebudowa ulicy S., na działkach [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w miejscowości N." uwzględniający nałożone decyzją Nr [...] warunki odwodnienia działki nr ew. [...]. Starosta [...] decyzją Nr [...] z dnia [...].08.2016 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił Gminie [...] pozwolenia na budowę chodnika przy ul. P. oraz przebudową ulicy S. na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w miejscowości N. W kolejnym piśmie z dnia 20 lutego 2017r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. wskazał, że w dniu 13 lutego 2017 r. została przeprowadzona kontrola z udziałem J. W., przedstawicieli Urzędu Gminy [...], kierownika budowy i wykonawcy robót. W czasie kontroli stwierdzono, że prowadzone są roboty budowlane objęte decyzją z [...].08.2016 r. o pozwoleniu na budowę chodnika przy ul. P. oraz przebudowę ulicy S., na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Roboty budowlane prowadzone są zgodnie z projektem budowlanym. Ponadto ustalono, że w przypadku gdyby odprowadzenie wód opadowych i wód roztopowych z działki nr [...] nie było skuteczne w oparciu o rozwiązania zawarte w projekcie budowlanym - Gmina [...] dodatkowo wykona wzdłuż ogrodzenia od strony ulicy S. na działce nr [...] drenaż, który połączony będzie z projektowaną studzienką na działce nr [...], połączonej przykanalikiem do kanału deszczowego, który przebiega w ulicy S. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.), w skrócie "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Skarga J. W. jest skargą na niewykonanie wyroku tutejszego sądu z dnia 25 maja 2016 r. w sprawie o sygn. VII SAB/WA 25/16, uwzględniającego skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania i znajduje oparcie w art. 154 p.p.s.a. Zgodnie z art. 154 § 1 p.p.s.a. w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Z bezczynnością organu administracji publicznej w rozumieniu art. 154 p.p.s.a. mamy do czynienia, gdy organ po wydaniu przez sąd administracyjny prawomocnego wyroku uwzględniającego na podstawie art. 149 p.p.s.a. skargę na bezczynność i zobowiązującym go do wydania w określonym terminie aktu, nie wywiązał się z tego obowiązku. W wypadku wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność organu termin jego wykonania mija z upływem okresu wyznaczonego przez sąd, który liczy się od dnia doręczenia organowi odpisu wyroku wraz z aktami administracyjnymi (art. 286 § 2 p.p.s.a.). Zatem w postępowaniu wszczętym w wyniku wniesienia skargi na niewykonanie wyroku, o jakiej mowa w art. 154 § 1 p.p.s.a., kontroli podlega jedynie okoliczność, czy wydane zostało rozstrzygnięcie, w postępowania które było przedmiotem skargi do sądu na bezczynność organu administracyjnego, jak również termin jego załatwienia. Istotą skargi wszczynającej postępowanie w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny za bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania po wyroku sądu jest żądanie zastosowania przez sąd określonych środków mających na celu ukaranie organu oraz jego dyscyplinowanie. Przez niewykonanie wyroku należy rozumieć zaniechanie podjęcia lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 maja 2001 r., sygn. akt II SA 2015/00, LEX nr 57180). Ustawa prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie ogranicza wniesienia skargi na niewykonanie wyroku żadnym terminem. Może to nastąpić w każdym czasie, nie później niż do dnia wykonania wyroku. J. W. przed złożeniem skargi na niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 maja 2016 r. w sprawie o sygn. VII SAB/WA 25/16, stwierdzającego przewlekłe prowadzenie postępowania i zobowiązującego Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. do wydania rozstrzygnięcia, w terminie 60 dni od dnia zwrotu organowi akt postępowania, pismem z dnia 9 stycznia 2017r. - wezwała Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. do wykonania ww. wyroku. Z tego względu skarga podlegała merytorycznemu rozpoznaniu. O niewykonaniu wyroku można mówić dopiero po bezskutecznym upływie terminu, w którym organ miał obowiązek podjęcia nakazanych w wyroku czynności. W prawomocnym wyroku z dnia 25 maja 2016 r. w sprawie o sygn. VII SAB/WA 25/16, termin jego wykonania, tj. wydania aktu administracyjnego, został określony na 60 dni od dnia zwrotu organowi akt postępowania wraz z prawomocnym wyrokiem. W tym miejscu należy przywołać treść art. 286 p.p.s.a., w myśl którego po uprawomocnieniu się orzeczenia sądu pierwszej instancji, akta administracyjne sprawy zwraca się organowi administracji publicznej, załączając odpis orzeczenia ze stwierdzeniem jego prawomocności. Termin do załatwienia sprawy wyznaczony przez sąd, liczy się od dnia doręczenia akt organowi. Z akt sprawy o sygn. akt II SAB/Wa 25/16 wynika, że odpis prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi, PINB w [...]. otrzymał w dniu 5 września 2016r. Dla oceny zasadności skargi J. W. niezbędna była analiza czynności podjętych po tej dacie przez organ powiatowy. Z pism, które stanowiły reakcję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego na wezwanie J.W.do wykonania wyroku wynikało, że Wójt Gminy [...] pismem z dnia 23.09.2016r., poinformował PINB [...], że został opracowany projekt budowlany "budowa chodnika przy ul. P. oraz przebudowa ulicy S. , na działkach [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w miejscowości N." uwzględniający warunki odwodnienia działki nr ew. [...] nałożone decyzją z dnia [...] października 2015r. Nr [...]. Starosta [...] decyzją z dnia [...].08.2016 r. Nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił Gminie [...] pozwolenia na budowę chodnika przy ul. P. oraz przebudową ulicy S.na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w miejscowości N. W kolejnym piśmie z dnia 20 lutego 2017r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. wskazał, że w dniu 13 lutego 2017 r. na działce o nr [...] w miejscowości N. została przeprowadzona kontrola z udziałem J.W., przedstawicieli Urzędu Gminy [...], kierownika budowy i wykonawcy robót. W czasie kontroli stwierdzono, że prowadzone są roboty budowlane objęte decyzją z dnia [...].08.2016 r. o pozwoleniu na budowę chodnika przy ul. P. oraz przebudowę ulicy S., na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Roboty budowlane prowadzone są zgodnie z projektem budowlanym. W przedmiotowej sprawie mamy więc do czynienia z sytuacją w której organ, po wydaniu prawomocnego wyroku sądu o sygn. akt II SAB/Wa 25/16, stwierdzającego bezczynność, nie wydał żadnego aktu administracyjnego w przewidzianym w tym wyroku terminie. Przepis art. 153 p.p.s.a. stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W rozpatrywanej sprawie organ administracji, wbrew wyrokowi sądu z dnia 25 maja 2016 r., nie zastosował się do nakazu zawartego w orzeczeniu, w którym Sąd nie kwestionował, że choć organ od kilku lat podejmuje działania faktyczne i prawne, to jednak są one zupełnie nieefektywne. Należy podkreślić, że postępowanie w tej sprawie trwa od 2010 roku. Przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego istnieje, gdy można organowi skutecznie zarzucić niedochowanie należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Zgodnie bowiem z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Grzywnę, o której mowa wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. na dzień wniesienia skargi w niniejszej sprawie, nadal pozostawał w przewlekłości i tym samym nie wykonał wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 maja 2016 r. w sprawie o sygn. VII SAB/WA 25/16. Uzasadniało to wymierzenie organowi grzywny w wysokości 1.000 zł, o czym sąd orzekł w pkt II wyroku. Grzywna we wskazanej wysokości jest adekwatna do stopnia zaniedbań organu (przy uwzględnieniu opieszałości inwestora robót budowlanych) i spełnia, w ocenie Sądu, zarówno funkcję represyjną, jak i prewencyjną. Nie było natomiast przesłanek do przyznawania skarżącej "odszkodowania" na podstawie art. 154 § 7 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach Sąd orzekł w pkt III wyroku, na podstawie art. 200 p.p.s.a. Zasądzoną na rzecz skarżącego kwotę 200 zł stanowi uiszczony przez skarżącą wpis od skargi.