VII SA/Wa 314/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Michał Podsiadło po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 kwietnia 2022 r. sprawy ze sprzeciwu M. O. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala sprzeciw. 1. Zaskarżoną decyzją z [...] stycznia 2022 r. nr [...] Wojewoda [...] uchylił w całości decyzję Prezydenta m. [...] decyzję Prezydenta m. [...] z [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. 2. Powyższa decyzja zapadła w następujących okolicznościach. 2.1. Decyzją nr [...] z [...] listopada 2021 r. Prezydent m. [...] (dalej: Prezydent, organ I instancji) zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] Spółce z o.o. z siedzibą w [...] (dawniej [...] Sp. z o.o.; dalej: inwestor) pozwolenia na budowę "24 szt. budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej (4 szeregi) wraz z sieciami infrastruktury technicznej na działkach nr ew. [...],[...],[...],[...],[...],[...] z obrębu [...] przy ul. [...]/[...] w m. [...] w Dzielnicy [...] ". Organ I instancji uzupełnił ww. decyzję postanowieniem nr [...] z [...] listopada 2021 r. wskazując, że: "decyzja dotyczy I Etapu ww. inwestycji, tj. 24 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej (4 szeregi). Ponadto zatwierdzam projekt zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia polegającego na budowie 24 szt. budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej (4 szeregi) wraz z sieciami infrastruktury technicznej na działkach nr ewid. [...],[...],[...],[...],[...],[...] z obr. [...] przy ul. [...] /[...] w dzielnicy [...].", 2.2. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła M. O. (dalej: skarżąca), wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Skarżąca zarzuciła wydanie ww. decyzji z naruszeniem: – art. 32 ust. 4 pkt 2 w związku z art. 7 k.p.a. przez brak weryfikacji oświadczenia inwestora o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a w konsekwencji pominięcie faktu, iż prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wygasło w trakcie trwania postępowania, – § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przez brak przeanalizowania sposobu odprowadzania wód z przedmiotowej nieruchomości, – § 14 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. przez pominięcie faktu, że inwestor nie jest w stanie zapewnić dostępu nieruchomości do drogi publicznej, – art. 7 w zw. z art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. przez nie podjęcie wszystkich czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz brak rozpatrzenia składanych w toku postępowania pism i wniosków dowodowych. 2.3. Uzasadniając uchylenie decyzji organu I instancji i przekazując sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia, Wojewoda [...] stwierdził, że zakres ocenianego rozstrzygnięcia budzi wątpliwości, bowiem nie jest on zgodny z wnioskiem inwestora o pozwolenie na budowę, jak i załączonym do niego projektem budowlanym, natomiast organ I instancji prowadząc przedmiotowe postępowanie nie wyjaśnił czy Inwestor zamierza "etapować" inwestycję. Wojewoda wskazał, że projekt budowlany powinien zawierać projekt zagospodarowania działki lub terenu dla całego zamierzenia inwestycyjnego, który winien być sporządzony na aktualnej mapie do celów projektowych, obejmując: określenie granic działki lub terenu, usytuowanie, obrys i układ istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, sposób odprowadzana lub oczyszczania ścieków, układ komunikacyjny i układ zieleni, wraz ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich. Organ odwoławczy przypomniał, że w przypadku etapowania inwestycji inwestor jest obowiązany do pierwszego wniosku obejmującego pierwszy etap dołączyć projekt zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia budowlanego. Tylko wówczas, organ może prawidłowo ocenić zgodność całego zamierzenia budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego czy decyzją o warunkach zabudowy. Z projektu zagospodarowania działki dla całego zamierzenia budowlanego wynikają zasady rozmieszczenia wszystkich obiektów w terenie, a więc również obiektów realizowanych w następnych etapach inwestycji. W razie wątpliwości organ powinien, zatem wezwać inwestora do prawidłowego sformułowania wniosku przez dokładne określenie całego zamierzenia inwestycyjnego i poszczególnych etapów jego realizacji. W sprawach dotyczących poszczególnych etapów zamierzenia inwestycyjnego projekt zagospodarowania dla całego zamierzenia budowlanego nie może podlegać wielokrotnemu zatwierdzeniu decyzją administracyjną. W przypadku etapowania zamierzenia budowlanego ocena czy zamierzenie to oddziałuje na usprawiedliwione interesy osób trzecich, powinna być dokonywana z uwzględnieniem całego zamierzenia budowlanego, a nie tylko poszczególnych jego etapów. Wojewoda [...] podkreślił, że z wniosku o pozwolenie na budowę z 10 maja 2021 r. nie wynika w sposób jednoznaczny podział na różne zadania projektowe. Co prawda odpowiadając na postanowienie organu I instancji pełnomocnik Inwestora przy piśmie datowanym na 30 września 2021 r. odniósł się do poszczególnych punktów postanowienia Prezydenta m. [...], jednakże w odniesieniu odpowiadając na pkt 24 w ppkt "f i "h" wskazał, że część opisowa i rysunkowa projektu zagospodarowania terenu została uzupełniona o planowane etapowanie inwestycji. Organ odwoławczy stwierdził, że rysunek pn. Projekt zagospodarowania terenu (nr rys. 2019_BUD_AZ_ZT01, znajdujący się na str. 154 projektu budowlanego) oraz część opisowa projektu zagospodarowania terenu (str. 138 projektu budowlanego), wskazuje na podział inwestycji na dwa etapy oraz realizację odrębnym postępowaniem sieci elektroenergetycznej i złączy kablowych ZK-nN realizowanych przez [...] Sp. z o.o., natomiast informacja dotycząca bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, a przede wszystkim treść wniosku o pozwolenie na budowę z 10 maja 2021 r. przewiduje realizację całego zamierzenia w jednym etapie tj. budowa 24 szt. budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej (4 szeregi) wraz z sieciami infrastruktury technicznej, na terenie działek ew. nr [...],[...][...],[...],[...],[...] z obrębu [...] przy ul. [...] /[...] w m. [...] w Dzielnicy [...]. Tymczasem w przypadku tzw. "etapowania inwestycji" z wniosku o pozwolenie na budowę powinno to wprost wynikać, tzn. inwestor powinien jasno i wyraźnie wskazać zakres inwestycji objętej tym wnioskiem oraz, że wnosi o zatwierdzanie projektu zagospodarowania działki dla całego zamierzenia budowlanego, co również powinno być zgodne z załączonym projektem budowlanym. W niniejszym przypadku powyższe nie zostało przez Prezydenta m. [...] dostatecznie wyjaśnione. 2.4. Zdaniem Wojewody, organ I instancji powinien wezwać Inwestora do doprowadzenia do zgodności projektu budowalnego z wnioskiem o pozwolenie na budowę, w zakresie nazwy zamierzenia budowlanego z uwagi na jeszcze inną przyczynę – z projektu budowlanego wynika dodatkowo, że zamierzeniem budowlanym jest budowa 15 budynków jednolokalowych mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej oraz 9 budynków dwulokalowych mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej, co stanowi łącznie budowę 24 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej (4 szeregi) wraz z sieciami infrastruktury technicznej na działkach nr ew. [...],[...],[...],[...],[...],[...] z obrębu [...] przy ul. [...] /[...] w m. [...] w Dzielnicy [...], jednakże ta nazwa inwestycji nie pokrywa się z wnioskiem. Jeżeli treść projektu budowlanego, pozostaje w sprzeczności z treścią wniosku o pozwolenie na budowę, organ jest uprawniony traktować tę rozbieżność jako nieprawidłowość w rozumieniu art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Podkreślono, że organ administracji architektoniczno-budowlanej powinien dysponować pełną wiedzą odnośnie zakresu robót objętych udzielonym pozwoleniem. Wiedzę na ten temat dostarcza nie tylko treść wniosku, która powinna być precyzyjna, ale również treść projektu budowlanego, który powinien zawierać opis planowanych robót oraz część rysunkową stanowiącą odzwierciedlenie tego opisu w formie graficznej. W przedmiotowej sprawie treść projektu budowlanego jest nie spójna z treścią wniosku i ze skarżonym rozstrzygnięciem, na co wykazano powyżej. 2.5. Wojewoda podniósł, że zgodnie z § 10 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2020 poz. 1609), na rysunkach wchodzących w skład projektu budowlanego umieszcza się metrykę projektu zawierającą nazwę inwestycji określoną we wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę. Z kolei część rysunkowa projektu zagospodarowania terenu sporządzona na mapie, z uwzględnieniem § 7 ust. 5 ww. rozporządzenia, winna zawierać wyliczenie zawartości części opisowej projektu, zawartości części rysunkowej projektu, dokumentów dołączonych do projektu wraz z numerami odpowiadających im stron. W przedmiotowym projekcie budowlanym spis treści (str. 4-5), jest niekompletny, co utrudnia odnalezienie konkretnego elementu projektu i pozbawia projekt dodatkowego zabezpieczenia przed jego nieuprawnionymi zmianami. Przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany nie spełnia ww. wymagań. 2.6. Wojewoda [...] uznał również, że znajdująca się w aktach postępowania oraz w projekcie budowlanym kopia decyzji Zarządu Dzielnicy [...] m. [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2019 r., ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji, nie została poświadczona za zgodność z oryginałem, co nie spełnia wymagań wynikających z art. 76a § 2 k.p.a. 2.7. Wojewoda wskazał ponadto, że Prezydent m. [...] przy ponownym rozpatrywaniu sprawy ponownie winien ocenić zgodność projektu budowlanego z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r" poz. 1065), w zakresie odległości miejsc postojowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi oraz od placu zabaw. Organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z § 19 ust. 1 pkt ł lit. c tego rozporządzenia, odległość stanowisk dla samochodów osobowych od okien ww. pomieszczeń oraz od placów zabaw dla dzieci powinna wynosić 20 metrów, w przypadku parkingu powyżej 60 stanowisk. Z projektu wynika, że zaprojektowany na działce ew. nr [...],[...],[...],[...],[...].[...] z obrębu [...] parking będzie składał się z 73 miejsc postojowych. Wyjaśniono przy tym, że zgodnie z definicją zawartą w § 3 pkt 25 ww. rozporządzenia, przez parking należy rozumieć wydzieloną powierzchnię terenu przeznaczoną do postoju i parkowania samochodów, składającą się ze stanowisk postojowych oraz dojazdów łączących te stanowiska, jeżeli takie dojazdy występują. Kwestia odległości między poszczególnymi zgrupowaniami stanowisk nie ma znaczenia w świetle powyższej definicji i należy je traktować łącznie jako jeden parking, 2.8. Zdaniem Wojewody, zagadnieniem wymagającym ponownego wyjaśnienia przez organ I instancji jest kwestia zgodności projektu budowlanego z § 13, § 57, § 60 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, poprzez uzupełnienie projektu budowlanego o czytelną analizę nasłonecznienia, przesłaniania i zacieniania z jednoznacznymi wnioskami, w zakresie spełnienia warunków § 13, § 57, § 60 ww. rozporządzenia. Organ odwoławczy stwierdził, że kwestia nasłonecznienia powinna być wyjaśniona w sposób czytelny i zrozumiały, pozwalający na skontrolowanie przeprowadzonej analizy. Prawidłowo sporządzona analiza nasłonecznienia powinna być dokonywana na każdy z dni równonocy (21 marca i 21 września) odrębnie. Natomiast niezbędnym warunkiem prawidłowego ustalenia odległości budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów, umożliwiającej naturalne oświetlenie tych pomieszczeń, jest precyzyjne, jednoznaczne wyznaczenie w płaszczyźnie poziomej kąta 60°, z usytuowaniem jego wierzchołka w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego, a następnie zbadanie, czy między ramionami tak wyznaczonego kąta. w odległości mniejszej niż wysokość przesłonienia, nie znajduje się obiekt przesłaniający. 2.9. W przekonaniu organu odwoławczego, dokumentacja projektowa wymaga również doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z § 23 ust. 11 rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, poprzez dołączenie do projektu budowlanego charakterystyki energetycznej budynku, opracowanej zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 15 ustawy z dnia 29 sierpnia 2014 r. o charakterystyce energetycznej budynków (Dz.U. z 2020 r. poz. 213), oraz do zgodności z § 209 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez wskazanie przeciwpożarowej kategorii zagrożenia ludzi przedmiotowego budynku. 2.10. W ocenie Wojewody [...] organ I instancji naruszył art. 7 i art. 77 k.p.a. w zakresie braku zebrania wyczerpującego materiału dowodowego i niewyjaśnienia istotnych w sprawie okoliczności niezbędnych do prawidłowego rozpoznania sprawy. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji nie dokonał wyczerpujących sprawdzeń przedłożonej dokumentacji zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy dokonawszy analizy wyjaśnień inwestora oraz dokumentacji projektowej stwierdził, że pozostałe zarzuty i argumenty podniesione w odwołaniu nie znajdują uzasadnienia. 2.11. Wojewoda [...] wskazał, aby rozpatrując sprawę ponownie organ pierwszej instancji wziął w szczególności pod uwagę wskazane wyżej nieprawidłowości. Nie mogą być one bowiem sanowane przez organ odwoławczy, gdyż skutkowałoby to zatwierdzeniem projektu budowlanego innego niż zatwierdzony przez organ pierwszej instancji. W opinii Wojewody, naprawienie ww. braków wykracza poza zakres uzupełniającego postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym. Prezydent m. [...] nie dokonał sprawdzeń wymienionych w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, a dokumentacja projektowa wymaga uzupełnienia. Usunięcie wad przedmiotowego projektu wymaga de facto przedłożenia nowego projektu zagospodarowania terenu. Po przedłożeniu takiej mapy, organ odwoławczy oceniałby jednak inny projekt zagospodarowania terenu niż organ I instancji. Przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w takim zakresie w przedmiotowej sprawie przez organ II instancji prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności, a ponadto wykraczałoby poza zakres kompetencji organu odwoławczego, określonych w art. 136 k.p.a. Ne jest rolą organu odwoławczego wyręczanie organu I instancji w obowiązku wnikliwego wyjaśnienia sprawy i wszechstronnej oceny zgromadzonych wyczerpująco dowodów w sprawie. W takim stanie faktycznym konieczne jest ponowne przeprowadzenie całego postępowania wyjaśniającego, natomiast przeprowadzenie go przez organ drugiej instancji byłoby naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania i doprowadziłoby do sytuacji, w której projekt budowlany byłby całościowo i wnikliwie analizowany tylko przez organ odwoławczy. Mając na względzie powyższe w przedmiotowej sprawie konieczne stało się zastosowanie art. 138 § 2 Kpa, który przewiduje możliwość uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Podkreślono, że ze względu na wykazany wyżej zakres i stopień naruszeń prawa materialnego i procesowego przez organ I instancji, nie jest możliwe wydanie orzeczenia merytorycznego przez organ odwoławczy, gdyż stanowiłoby to naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. 3. Pismem z 2 lutego 2022 r. M. O. skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sprzeciw od ww. decyzji Wojewody [...], wnosząc o jej uchylenie w całości, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie 1) art. 138 § 2 w zw. z art. 7, art. 12, art. 15, art. 77 § 1 oraz art. 136 k.p.a. przez wydanie decyzji kasatoryjnej, podczas gdy nie zostały spełnione przesłanki uzasadniające uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi, jak również przez nierozpatrzenie sprawy merytorycznie i nieprzeprowadzenie ewentualnego dodatkowego postępowania wyjaśniającego w celu uzupełnienia materiału dowodowego, co skutkowało naruszeniem zasady dwuinstancyjności oraz szybkości postępowania administracyjnego. 2) tj. art. 107 § 3 w związku z art. 138 § 2 oraz art. 140 k.p.a. poprzez brak przekonującego uzasadnienia podjęcia decyzji kasatoryjnej w sprawie, podczas gdy decyzja taka musi być wyczerpująco i szczegółowo uzasadniona. Zdaniem skarżącej, Wojewoda [...] praktycznie nie wskazał na uchybienia Prezydenta m. [...] w zakresie przepisów postępowania. Zamiast tego organ odwoławczy odniósł się w zasadzie tylko i wyłącznie do kwestii merytorycznych. Wojewoda w uzasadnieniu swojej decyzji rozstrzyga wręcz o kwestiach materialnoprawnych. W ocenie skarżącej, wskazane przez Wojewodę kwestie materialnoprawna winny skutkować odmową wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, a nie zaś wydaniem decyzji kasatoryjnej. 4. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: 5. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie zaś z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Z art. 151a § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. 5.1. Kontrola sądowa przeprowadzona w oparciu o wskazane wyżej kryteria nie wykazała, aby zaskarżona sprzeciwem decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. 5.2. W tym miejscu wymaga wyjaśnienia, że zgodnie z art. 64d § 1 p.p.s.a., Sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym. Rozpoznanie sprzeciwu na rozprawie, nie zaś na posiedzeniu niejawnym, jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, nie jest zaś obligatoryjną formą rozpoznawania takiego środka zaskarżenia (zob. wyrok NSA z 28 sierpnia 2020 r., II OSK 1501/20, LEX nr 3047411). Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie nie wystąpiły żadne okoliczności uzasadniające uwzględnienie wniosku skarżącej o rozpoznanie sprawy na rozprawie. 6. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W myśl art. 138 § 2a k.p.a., jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów. Stosownie zaś do art. 138 § 2b k.p.a., przepisu § 2 nie stosuje się w przypadkach, o których mowa w art. 136 § 2 lub 3 k.p.a. organ odwoławczy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy wydaje decyzję, o której mowa w § 1 albo 4. 6.1. W orzecznictwie podkreśla się, że "przesłanki określone w art. 138 § 2 k.p.a. nie mogą być rozpatrywane samoistnie, lecz ich treść winna być interpretowana łącznie z przepisem art. 136 k.p.a., określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym, w których mieści się przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów. W sytuacji zatem, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania na podstawie art. 136 k.p.a. umożliwiłoby prawidłowe załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym, bądź też nie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, podjęcie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uznać należy za równoznaczne z naruszeniem tego przepisu" (wyrok NSA z 19 września 2017 r. sygn. akt I OSK 517/17, LEX nr 2424889). Zatem zgodnie z art. 136 § 1 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Natomiast w myśl art. 136 § 2 k.p.a. jeżeli decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, na zgodny wniosek wszystkich stron zawarty w odwołaniu, organ odwoławczy przeprowadza postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli przyczyni się to do przyspieszenia postępowania, organ odwoławczy może zlecić przeprowadzenie określonych czynności postępowania wyjaśniającego organowi, który wydał decyzję. 6.2. Z przytoczonych przepisów wynika zatem, że decyzja kasacyjna może zostać wydana "w szczególności wówczas, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w całości lub prowadził postępowanie wyjaśniające, lecz nie ustalił istotnej części okoliczności faktycznych sprawy (a z uwagi na zasadę dwuinstancyjności nie jest możliwe uzupełnienie postępowania dowodowego w oparciu o art. 136)" (zob. A. Golęba [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2019, art. 138). Analiza art. 138 § 2 w związku z art. 136 k.p.a. prowadzi zatem do wniosku, że możliwość wydania decyzji kasacyjnej występuje w sytuacji, w której rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy byłoby nie do pogodzenia z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (zob. wyrok NSA z 3 marca 2020 r. sygn. akt II GSK 3928/17, LEX nr 3038246). Toteż jeżeli zakres koniecznego uzupełnienia postępowania dowodowego wskazuje, że organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, przyjęcie koncepcji, że organ odwoławczy jest władny wydać decyzję rozstrzygającą sprawę co do jej istoty prowadziłoby do sytuacji, w której sprawa de facto byłaby rozstrzygana w jednej instancji, co pozbawiałoby stronę prawa do dwukrotnego rozpoznania sprawy i mogłoby być zwalczane wyłącznie w postępowaniu sądowoadministracyjnym (zob. wyrok NSA z 3 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 2456/16, LEX nr 2299924). 7. Przenosząc te ogólne rozważania na grunt niniejszej sprawy, należało stwierdzić, że Wojewoda [...] prawidłowo zdecydował o uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniu temu organowi sprawy do ponownego rozpoznania. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji jednoznacznie wynika, że decyzja Prezydenta m. [...] z [...] listopada 2021 r. nr [...] została wydana z naruszeniem przepisów postępowania a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. 7.1. Wojewoda [...] szczegółowo i wyczerpująco omówił stwierdzone przez siebie uchybienia organu I instancji w zakresie postępowania wyjaśniającego. Organ odwoławczy w szczególności wskazał, że: – zakres rozstrzygnięcia nie jest zgodny z wnioskiem inwestora o pozwolenie na budowę, jak i załączonym do niego projektem budowlanym, a w toku postępowania nie zostało dokładnie wyjaśnione, czy Inwestor zamierza "etapować" inwestycję, – nazwa zamierzenia budowlanego nie pokrywa się z treścią wniosku o pozwolenie na budowę – spis treści w projekcie budowlanym jest niekompletny, co utrudnia odnalezienie konkretnego elementu projektu i pozbawia projekt dodatkowego zabezpieczenia przed jego nieuprawnionymi zmianami. Przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany nie spełnia ww. wymagań. – kopia decyzji Zarządu Dzielnicy [...] m. [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2019 r., ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji, nie została poświadczona za zgodność z oryginałem, co nie spełnia wymagań wynikających z art. 76a § 2 k.p.a. – projekt budowlany wymaga oceny w zakresie odległości miejsc postojowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi oraz od placu zabaw. – projekt budowlany winien zostać uzupełniony o czytelną analizę nasłonecznienia, przesłaniania i zacieniania z jednoznacznymi wnioskami, w zakresie spełnienia warunków § 13, § 57, § 60 ww. rozporządzenia. – niezbędne jest doprowadzenie projektu budowlanego do zgodności z § 23 ust. 11 rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, poprzez dołączenie do projektu budowlanego charakterystyki energetycznej budynku, opracowanej zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 15 ustawy z dnia 29 sierpnia 2014 r. o charakterystyce energetycznej budynków, – niezbędne jest doprowadzenie projektu budowlanego do zgodności z § 209 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez wskazanie przeciwpożarowej kategorii zagrożenia ludzi przedmiotowego budynku. 7.2. Zdaniem Sądu, oceniając czy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie należy brać pod uwagę całokształt braków postępowania dowodowego, nie zaś wyłącznie poszczególne błędy organu I instancji. Nie ulega wątpliwości, że gdyby braki postępowania wyjaśniającego dotyczyły wyłącznie takich kwestii, jak np. brak stosownego poświadczenia za zgodność z oryginałem na decyzji w sprawie warunków zabudowy, to uchybienie to nie stanowiłoby samodzielnego tytułu do uchylenia decyzji organu I instancji. Sąd zgadza się jednak z Wojewodą [...], że całokształt stwierdzonych przez niego braków postępowania wyjaśniającego wymaga de facto przedłożenia nowego projektu zagospodarowania terenu. Prawidłowo wskazał Wojewoda, że po przedłożeniu takiej mapy, ocenie podlegać już będzie inny projekt zagospodarowania terenu niż ten, który stanowił podstawę rozstrzygnięcia przez Prezydenta m. [...]. Sąd przypomina, że projekt zagospodarowania terenu ma podstawowe znaczenie dla oceny legalności procesu budowlanego, w tym wpływu inwestycji na prawa i wolności właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji. Nie można zatem uznać, aby miał on jedynie marginalne znaczenie w toku postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. 7.3. Wojewoda [...] prawidłowo również wyjaśnił, dlaczego stwierdzone braki postępowania dowodowego nie mogą zostać usunięte w toku uzupełniającego postępowania dowodowego prowadzonego przez organ odwoławczy. Należy zgodzić się z organem odwoławczym, że postępowanie z art. 136 k.p.a. nie może oznaczać prowadzenia pewnych istotnych czynności w postępowaniu odwoławczym niejako od początku, tzn. gdy nie zostały one w ogóle ustalone i wyjaśnione w toku postępowania przed organem I instancji, a postępowanie dowodowe, także w kontekście oceny dowodów, do pewnych z nich się nie odnosi w ogóle. Z taką sytuacją niewątpliwie mamy do czynienia w kontrolowanym postępowaniu. Wymaga przy tym podkreślenia, że uzupełnianie postępowania dowodowego oznacza dodanie pewnych działań do działań już przeprowadzonych, a to należy rozumieć jako brak upoważnienia do przeprowadzania nowych czynności lub odwoływania się do nieuwzględnionych przez organ pierwszej instancji dowodów (dokumentów) w ramach postępowania administracyjnego. Te bowiem samodzielnie pełnią rolę środków dowodowych, ale są też składnikami całości procesu ustaleń faktycznych w sprawie i nie mogą być ustalane i oceniane w oderwaniu od całości tego postępowania. Uzupełniającego postępowania dowodowego nie można odnosić do kwestii, która jest kluczowa dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, gdyż stanowiłoby to naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 15 k.p.a. 7.4. Podsumowując tę część rozważań należało zatem uznać, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia art. 138 § 2 w zw. z art. 7, art. 12, art. 15, art. 77 § 1 oraz art. 136 k.p.a. ani też do naruszenia art. 107 § 3 w związku z art. 138 § 2 oraz art. 140 k.p.a. Kierunek wyznaczony przez kwestionowane przez skarżącą rozstrzygnięcie w pełni odpowiada zasadzie dwuinstancyjności postępowania. 8. W ocenie Sądu, nie ma racji skarżąca zarzucając Wojewodzie [...], że skupił się na kwestiach materialnoprawnych, nie stwierdzając przy tym naruszenia przepisów proceduralnych. Wojewoda [...] wprost stwierdził w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że Prezydent m. [...] wydał swoją decyzję z naruszeniem art. 7 i art. 77 k.p.a. w zakresie braku zebrania wyczerpującego materiału dowodowego i niewyjaśnienia istotnych w sprawie okoliczności niezbędnych do prawidłowego rozpoznania sprawy. Organ odwoławczy szczegółowo i precyzyjnie opisał stwierdzone naruszenia w zakresie postępowania dowodowego na stronach od 3 do 6 zaskarżonej decyzji. Treść art. 7 i art. 77 k.p.a. niezbicie wskazuje na to, że ujawnione przez Wojewodę [...] naruszenie przepisów postępowania polegało na nieprawidłowym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego. Sąd przypomina, że zakres postępowania wyjaśniającego przeprowadzanego przez organ jest bowiem wyznaczany przez normę prawa materialnego (por. wyrok NSA z 10 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 3078/19, LEX nr 3046120). W związku z tym w przypadku, w którym naruszenie przepisów postępowania odnosi się do postępowania dowodowego, nie sposób abstrahować od przepisów prawa materialnego znajdujących zastosowanie w sprawie. 8.1. Sąd nie podzielił również twierdzeń skarżącej co do tego, że rzekome materialnoprawne uchybienia organu I instancji winny skutkować wydaniem przez Wojewodę [...] decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Należy wyjaśnić, że postępowanie administracyjne w sprawach jak kontrolowana nie polega na egzaminacyjnym, zerojedynkowym i arbitralnym ocenianiu dokumentacji przedłożonej przez inwestora. Wydanie decyzji negatywnej w sprawach pozwolenia na budowę byłoby możliwe, gdyby błędy projektu budowlanego miały charakter nieusuwalny, jego treść nie zostałaby dostosowana do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego itp. W przypadku, w którym stwierdzone przez organ uchybienia mogą zostać usunięte, niezbędne jest przeprowadzenie wyczerpującego postępowania wyjaśniającego. W ocenie Sądu, zajęcie stanowiska przeciwnego prowadziłoby do naruszenia fundamentalnej zasady postępowania administracyjnego, potwierdzonej w art. 8 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. 9. Biorąc to wszystko pod uwagę, Sąd stwierdził, że wydając zaskarżoną decyzję, Wojewoda [...] nie naruszył art. 138 § 2 k.p.a. W okolicznościach kontrolowanej sprawy, przedstawiony przez organ odwoławczy zakres zagadnień niezbędnych do ustalenia wykracza bowiem poza granice uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 k.p.a. Niezbędne było zatem uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Z tych przyczyn Sąd oddalił sprzeciw na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. 10. Sąd miał ponadto na uwadze, że inwestor – choć nie był stroną niniejszego postępowania – przekazał do Sądu adresowane do organu I instancji oświadczenie o wycofaniu wniosku o pozwolenie na budowę wraz z wnioskiem o umorzenie postępowania. Oświadczenie to nie wywołuje skutków w postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawie ze sprzeciwu skarżącej, albowiem przedmiotem oceny Sądu jest decyzja administracyjna organu II instancji na skutek sprzeciwu skarżącej. Umorzenie postępowania przed Sądem byłoby uzasadnione w przypadku cofnięcia sprzeciwu, do czego jednak nie doszło. Biorąc to wszystko pod uwagę, orzeczono, jak w sentencji.