VII SA/Wa 3159/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Mirosław Montowski, Sędziowie: sędzia WSA Małgorzata Jarecka (spr.), asesor WSA Szczepan Borowski, , Protokolant: referent Radosław Fijałkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2025 r. sprawy ze skargi T. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 września 2024 r. znak DOR.7110.259.2024.AGP w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz T. D. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi wniesionej do WSA w Warszawie przez T. D. (dalej "Inwestor" lub , "Skarżacy") jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej "GINB") z dnia 30 września 2024 r., którą (GINB) utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z 6 czerwca 2024 r. w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę z naruszeniem prawa. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji Wojewoda [...] decyzją z [...] maja 2021 r. znak: [...]odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty K. nr [...] z [...] stycznia 2006 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Przedsiębiorstwu Produkcyjno — Handlowo — Usługowemu T. D. z siedzibą w K. przy ulicy O., pozwolenia na budowę przyłącza elektroenergetycznego ze stacją transformatorową 15/0,4 kV do zasilania Zakładu Produkcji Przemysłowej. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją GINB z 27 sierpnia 2021 r. Wobec wniesienia skargi na tę decyzję WSA w Warszawie prawomocnym wyrokiem z 14 stycznia 2022 r. wydanym w sprawie - sygn. akt VII SA/Wa 2217/21 , uchylił zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody O. z [...] maja 2021 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w rozpatrywanej sprawie w postępowaniu nieważnościowym organy mogły zbadać posiadanie przez Inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, gdyż organ wydający pozwolenie na budowę był w posiadaniu informacji wskazującej na niezgodność oświadczenia z rzeczywistym stanem prawnym.(...) Sąd wskazał także przy orzekaniu organ uwzględnić brzmienie art. 37b Prawa budowlanego dodanego przez art. 1 pkt 21 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471), który obowiązuje od 19 września 2020 r Nadmienił, że analiza złożonego przez Inwestor oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z dnia 10.11.2005 r., pozwalała z łatwością stwierdzić, że nie jest ono prawidłowe (...). Skarga kasacyjna od tego wyroku została oddalona wyrokiem NSA z 14 listopada 2023 r., sygn. akt II OSK 1432/22. Decyzją z [...] czerwca 2024 r. Wojewoda O. stwierdził, że decyzja Starosty K. [...] stycznia 2006 r. o pozwoleniu na budowę została wydana z naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, ale nie stwierdził jej nieważności wskutek upływu pięciu lat od dnia doręczenia ww. decyzji. Odwołanie od ww. decyzji wniósł Inwestor. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał zaskarżoną decyzję wskazując, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz 33 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm., dalej: "prawo budowlane".). Przytoczył treść ww. przepisu tj., że pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgodnie art. art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 u.p.b., powyższe dokumenty inwestor winien dołączyć do wniosku o pozwolenie na budowę. Wyjaśnił, że Inwestor wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę przyłącza elektroenergetycznego ze stacją transformatorową 15/0,4 kV do zasilania Zakładu Produkcji Przemysłowej, złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością (działka [...] km 3, [...], [...] KW 50590 [...]) na cele budowlane wskazując w oświadczeniu że jest właścicielem ww. działek. Organ wskazał, że złożone oświadczenie nie było zgodne ze stanem fatycznym, albowiem już z dołączonego do oświadczenia wypisu z rejestru gruntów z 28 października 2005 r., wynikało, że właścicielem działki nr [...] jest Skarb Państwa, a jej użytkownikiem wieczystym są Zakłady M. Z. S.A. Natomiast działki nr [...] i [...] ark. 4 są własnością Pani M. K. i Pana P. K.. Pan T. D. jest użytkownikiem wieczystym działki nr [...], a jej właścicielem jest Skarb Państwa. Dodatkowo zauważył Organ, że z wniosku o wydanie pozwolenia na budowę wynikało, że zamierzenie inwestycyjne dotyczyło działek z karty mapy 3, natomiast w załączonym wypisie z rejestru gruntów wymienione zostały działki z karty mapy 4 o tożsamych numerach - [...] i [...] należące do małżeństwa K.. Pojawiła się więc rozbieżność miedzy numerami działek wskazanymi we wniosku o wydanie pozwolenia na budowę oraz w projekcie budowlanym, a numerami działek wykazanymi w oświadczeniu o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Działki nr [...] i [...] z km 3, których dotyczyło pozwolenie na budowę w rzeczywistości należały do Gminy K.. Organ przypomniał, że zgodnie z ustalonym orzecznictwem oświadczenie przewidziane w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowalne, pomimo że jest składane pod rygorem odpowiedzialności karnej, może być ocenione przez organ przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, w tym zwłaszcza w sytuacji posiadania przez ten organ informacji świadczących o jego niewiarygodności. Analogicznie w postępowaniu nadzwyczajnym, którego przedmiotem jest decyzja udzielająca pozwolenia na budowę. Organ wskazał, że w prowadzonym postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę organ nie zbadał ww. oświadczenia mimo, że posiadał dowody, że jest ono nieprawdziwe, a Inwestor nie był właścicielem działek, na których miało powstać przyłącze elektroenergetyczne ze stacją transformatorową 15/0,4 kV. Wskazał, że umowa z 9 listopada 2005 r., zawarta pomiędzy Zakładami M. Z., a Inwestorem nie stanowi zgody na budowę przyłącza na działce [...], a stanowi jedynie zgodę na odpłatne wejście na teren ww. działki. W ocenie organu decyzja o pozwoleniu na budowę została więc wydana z naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 33 ust. 2 pkt 2 u.p.b., a naruszenie to ma charakter rażący. Wskazane naruszenie jest jednoznaczne, niebudzące wątpliwości. Ponadto wywołuje ono także skutki społeczno-gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania w państwie prawa. Nie można bowiem zaakceptować sytuacji, w której pozwolenie na budowę jest wydawane osobie, która nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ podkreślił, że nie stwierdzono innych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ przywołał przepis art. 37b Prawa budowlanego, zgodnie z którym nie stwierdza się nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 5 lat (ust. 1 ) i wyjaśnił, że weryfikowana decyzja została wydana w dniu [...] stycznia 2006 r. i odebrana przez strony postępowania w dniach 19-23 stycznia 2006 r. , powyższe oznacza, że upłynął pięcioletni terminu wskazany w art. 37 b ust. 1 Prawa budowlanego i brak jest możliwości stwierdzenia nieważności ww. decyzji, w oparciu o przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Należało zatem orzec - stosownie do art 158 § 2 w zw. z art. 37b Prawa budowlanego - o jej wydaniu z naruszeniem prawa. Z tych przyczyn GINB uznał decyzję organu I instancji za prawidłową i utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Nie zgadzając się z ww. rozstrzygnięciem Skarżący wniósł skargę do WSA w Warszawie, zarzucając zaskarżonej decyzji : 1. naruszenia prawa materialnego, a to art. 3 pkt 11 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 i art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną ich wykładnię i uznanie, że Skarżący nie jest w posiadaniu dokumentu wykazującego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w sytuacji gdy w/w prawo wykazane może być poprzez każdy stosunek zobowiązaniowy przewidujący uprawnienie do wykonania robót budowlanych, a organ II instancji uznał, iż powyższa okoliczność może być wykazana jedynie w sytuacji gdy inwestor jest właścicielem nieruchomości; 2. naruszenie przepisów postępowania, a to art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na braku odniesienia się przez organ II instancji do zarzutów podnoszonych przez Skarżącego w odwołaniu od decyzji organu I instancji, w szczególności, do okoliczności, iż prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane może zostać wykazane przez każdy stosunek zobowiązaniowy przewidujący uprawnienie do wykonania robót budowlanych, co doprowadził do nierozważenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a w rezultacie skutkowało utrzymanie w mocy wadliwej decyzji administracyjnej organu I instancji; 3. naruszenie przepisów postępowania, a to art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w rezultacie uznanie, że w sprawie nie zachodzą okoliczności, które uzasadniają uchylenie zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy organ odwoławczy nie usunął naruszeń prawa, które nastąpiły przy rozpatrzeniu sprawy przez organ pierwszej instancji, co miało istotny wpływ na wynik postępowania, albowiem doprowadziło do wydania wadliwej decyzji i utrzymania w mocy równie wadliwej decyzji organu I instancji. Mając powyższe na uwadze wniósł o: 1. uchylenie decyzji obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Powyższe oznacza, że Sąd administracyjny nie przejmuje sprawy do jej końcowego załatwienia, ale bada co do zasady, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W rozpatrywanej sprawie Sąd uznał, że zachodzi konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji. Postępowanie w sprawie toczyło się na skutek wniosku z dnia 17 marca 2021r. Z. K. sp. z o.o. o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez Starostę K. w dniu [...] stycznia 2006 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Przedsiębiorstwu Produkcyjno — Handlowo — Usługowemu T. D. z siedzibą w K. przy ulicy O., pozwolenia na budowę przyłącza elektroenergetycznego ze stacją transformatorową 15/0,4 kV do zasilania Zakładu Produkcji Przemysłowej. Z materiału dowodowego wynika, że Inwestor złożył 21 grudnia 2005 r. wniosek o pozwolenie na budowę. Do wniosku dołączył 4 egzemplarze projektu budowlanego oraz sporządzone na urzędowym formularzu oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w którym wskazał, że jest właścicielem wszystkich działek przez które przebiega inwestycja, tj działki [...] działki [...] [...] oraz działki [...]. Tymczasem jak wynika z materiału dowodowego Inwestor posiadał prawo użytkowania wieczystego jedynie do działki [...]. Z dołączonego na wezwanie organu uproszczonego wypisu z rejestru gruntów wynikało, że działka [...] jest w użytkowaniu wieczystym Zakładów M. Z. S.A. w K., działki [...] i [...] są własnością M. i P. K.. W aktach sprawy znajduje się także pismo z dnia 26 sierpnia 2005 r. (datowane przed złożeniem wniosku stanowiące odpowiedź Urzędu Miasta i Gminy K., podpisane przez Burmistrza, z którego wynika, że wyraża się wstępną zgodę na wykonanie przyłącza wysokiego napięcia w działce gminnej [...] i [...] w K. Przyłącze należy wykonać zgodnie z trasą naniesioną na załączonych mapach. Inwestor do wniosku dołączył także umowę z dnia 9 listopada 2005 r. zawartą Zakładami M. Z. Spółka Akcyjna o korzystanie z nieruchomości. W rozpatrywanej sprawie organ uznał, że doszło do rażącego naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 33 ust. 2 pkt 2 prawa budowalnego, albowiem Inwestor nie legitymował się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, stąd w ocenie Sądu istotne znaczenie ma zbadanie tej kwestii. Przypomnieć należy, że Inwestor określił, że jest właścicielem wszystkich działek, co stało w oczywistej sprzeczności z załączonymi przez niego do sprawy dokumentami. Odnośnie do działki [...] GINB uznał, że Skarżący nie posiada prawa do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane, albowiem zapis w umowie z 9 listopada 2005 r. zawartej z użytkownikiem wieczystym tej nieruchomości wprost stanowi tylko o wyrażeniu zgody na odpłatne wejście na działkę nr [...] celem wykonania robót na działce [...], co nie oznacza wyrażenia zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane. Zauważyć należy, że w odwołaniu Skarżący polemizuje z takim rozumowaniem i wyjaśnia, że w jego ocenie wykładnia zawartej umowy powinna prowadzić do wniosku, że wolą stron było nie tylko zezwolenie na wykonanie robót budowlanych, lecz także na udzielenie Inwestorowi zgody na przeprowadzenie nad terenem działki linii energetycznej. Skarżący twierdzi, że z samego literalnego brzmienia opisanego dokumentu wynika, że zgoda była udzielona na odpłatne wejście na teren działki nr [...] celem wykonania dokładnie określonej roboty budowlanej w postaci napowietrznego przyłącza elektroenergetycznego ze stacją transformatorową 15/0,4 kV. W ocenie Skarżącej Stosunek ten przewiduje zatem w swojej treści także uprawnienie do wykonania robót budowlanych. W sprawie należy ustalić do jakich działań upoważniała zgoda wydana Skarżącemu. Zgoda ta nie była tylko zgodą na odpłatne wejście na teren działki, albowiem oznaczała wejście w określonym celu - wykonania przyłącza "do zasilania Zakładu Produkcji Przemysłowej na terenie działki nr [...]" W ocenie Sądu GINB bez pogłębionej analizy przyjął, że treść tej umowy nie budzi wątpliwości odnośnie do posiadania takiej zgody. Organ orzekał o tym dowodzie bez zachowania zasady obiektywizmu, albowiem rozważył tylko stanowisko użytkownika wieczystego działki [...] nie odnosząc się do zarzutów odwołania czym naruszył art. 7 w zw z art. 77 k.p.a. Kwestia charakteru tej umowy i rozumienia zawartych w niej zapisów ma znaczenie, zwłaszcza w kontekście przesłanki rażącego naruszenia prawa. W odniesieniu do działek nr [...] i [...] zważyć należy, że organ II instancji nie zbadał ponownie stanowiska organu I instancji. Skoro jednak utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy należy przyjąć, że GINB uznał stanowisko organu I instancji za prawidłowe. Z rozstrzygnięcia organu I instancji wynika, że w toku postępowania o stwierdzenie nieważności zostało ustalone, że działki o nr [...] i [...] o które chodziło Inwestorowi to działki położone na karcie mapy 3 nie zaś ark. 4. Z dokumentacji dołączonej do Wniosku Skarżącego o udzielenie pozwolenia na budowę wynika, że działki te stanowią własność Gminy. Organ uznał, że z treści stanowiska Burmistrza Gminy z [...] sierpnia 2005 r. wynika zgoda na dysponowanie nieruchomościami [...] i [...] na cele budowlane. Uznać zatem należy, że organy zrealizowały nakaz zawarty w wyroku WSA w Warszaw sygn. VII SA/Wa 221/21 i wyjaśniły rozbieżność w zakresie działek [...] i [...] , które wskazane zostały w oświadczeniu Inwestora o jego prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Dalej wskazać należy, że przepis art. 37b stanowiący podstawę rozstrzygnięcia w sprawie, a dotyczący wyłączenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę z uwagi na upływ czasu, stanowi, że (ust.1) "nie stwierdza się nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę , jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 5 lat. (ust. 2) W przypadku , o którym mowa w ust. 1 art. 158 [pic] k.p.a. stosuje się odpowiednio". Z brzmienia ww. przepisu wynika, że w pierwszej kolejności należy ustalić, czy w sprawie spełnione są przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji. A te wynikają z treści art. 156 k.p.a. W sprawie (wobec wykluczenia innych) badana jest przesłanka nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj rażącego naruszenia prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić wówczas, gdy nie tylko ma ono charakter oczywisty, jasny i bezsporny, a przepis prawa nie dopuszcza możliwości odmiennej wykładni. Stwierdzane naruszenie musi mieć także znacznie większą wagę, aniżeli status ostatecznej decyzji administracyjnej (por. np. wyrok NSA z 18 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 356/19, CBOSA). O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz skutki, które wywołuje decyzja, uznana za rażąco naruszającą prawo. Chodzi tu o skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności; gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji GINB wyjaśnił, że "wskazane naruszenie jest jednoznaczne, niebudzące wątpliwości. Ponadto wywołuje ono także skutki społeczno-gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania w państwie prawa. Nie można bowiem zaakceptować sytuacji, w której pozwolenie na budowę jest wydawane osobie, która nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane". W ocenie Sądu takie uzasadnienie w rozpatrywanej sprawie w zakresie rozważenia przesłanek rażącego naruszenia prawa jest lakoniczne i nie spełnia wymogu art. 107 § 3 k.p.a. Przypomnieć należy, że mimo oczywistego wadliwego oświadczenia co do prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane w odniesieniu do działek oznaczonych nr [...] i [...] organ uznał, że Skarżący prawo takie posiadał. W odniesieniu do działki nr [...] organ stwierdził, że oczywistym jest, że nie posiadał żadnego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zdaniem Sądu ocena taka jest przedwczesna. Organ nie wziął bowiem pod uwagę treści całej umowy, a przede wszystkim nie ustalił, jakie roboty budowlane miały być wykonane na działce [...], co ma istotne znaczenie z uwagi na charakter inwestycji polegającej na budowie przyłącza naziemnego. Wreszcie organ nie wziął pod uwagę tej okoliczności, że Zakłady M. Z. S.A. były stroną postępowania o wydanie pozwolenie na budowę przyłącza i znana im była wydana w sprawie decyzja. Stąd oczywistym jest, że musiał być także znany przebieg przyłącza i jego charakter. Strona nie kwestionowała tej decyzji przez 15 lat. Powyższe w ocenie Sądu powinno mieć znaczenie dla oceny skutków społeczno-gospodarczych wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę, istotnych dla oceny zaistnienia przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przy ponownym rozpoznaniu wniosku z dnia 17 marca 2021 r. o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę przyłącza organ winien ocenić całość materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, mając na uwadze okoliczności wskazane w uzasadnieniu, a mające zwłaszcza znaczenie dla oceny skutków społeczno-gospodarczych, jakie wywołuje badana decyzja. Z tych przyczyn Sąd uznał, że zaskarżona została wydana z naruszeniem art. 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych przyczyn działając na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit c) p.p.s.a uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.