VII SA/Wa 3170/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący:, sędzia WSA, Grzegorz Rudnicki, , Sędziowie: sędzia WSA, asesor WSA, Izabela Ostrowska, Lucyna Staniszewska (spr.), , , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi B.R. na postanowienie Rady Doskonałości Naukowej z dnia [...] września 2024 r. znak: [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie z dnia [...] czerwca 2024 r. nr [...]; II. zasądza od Rady Doskonałości Naukowej na rzecz B.R. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie Rady Doskonałości Naukowej (dalej: ,,RDN’’, ,,Organ’’) z dnia [...] września 2024 r., znak: [...] wydane na podstawie art. 144 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775, dalej ,,k.p.a.’’), utrzymujące w mocy postanowienie z dnia [...] czerwca 2024 r. znak: [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania odwoławczego od uchwały z dnia 10 listopada 2022 r. Rady Naukowej Instytutu Metalurgii i Inżynierii Materiałowej im. A. K. Polskiej Akademii Nauk nr [...] w sprawie odmowy nadania stopnia doktora habilitowanego w dziedzinie nauk inżynieryjno-technicznych w dyscyplinie inżynieria materiałowa dr inż. B R (dalej: ,,skarżący’’). II. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: 1. Uchwałą nr [...] Rady Naukowej Instytutu Metalurgii i Inżynierii Materiałowej im. A. K. Polskiej Akademii Nauk (dalej: ,,Rada Naukowa’’) z [...] listopada 2022 r. odmówiono nadania dr. inż. B. R. stopnia doktora habilitowanego w dziedzinie nauk inżynieryjno-technicznych w dyscyplinie inżynieria materiałowa. Następnie uchwałą nr [...] z [...] listopada 2022 r. Rada Naukowa unieważniła powyższą uchwałę własną nr [...] ze względu na udział w głosowaniu osób nieuprawnionych. W następstwie stwierdzenia nieważności uchwały z [...] listopada 2022 r. uchwałą nr [...] z [...] listopada 2022 r. Rada Naukowa ponownie odmówiła nadania skarżącemu stopnia doktora habilitowanego w dziedzinie nauk inżynieryjno- technicznych w dyscyplinie inżynieria materiałowa. Pismem z 27 grudnia 2022 r. B R złożył odwołanie od powyższej uchwały nr [...]. Odwołanie zostało przekazane przez Instytut Metalurgii i Inżynierii Materiałowej PAN przy piśmie z 28 lutego 2023 r. do Rady Doskonałości Naukowej (wpływ 1 marca 2023 r.). Uchwałą z [...] maja 2023 r. Prezydium Rady Doskonałości Naukowej powołało recenzentów w postępowaniu odwoławczym, zaś pismem z 7 czerwca 2023 r. Rada Doskonałości Naukowej zwróciła się do recenzentów o opracowanie opinii dotyczącej odwołania skarżącego. Przy piśmie z 28 sierpnia 2023 r. opinię przesłał prof. dr hab. L. K., zaś pismem z 26 lipca 2023 r. (data wpływu do organu odwoławczego 30 sierpnia 2023 r.) prof. dr hab. inż. L. A. D.. Pismem z 12 września 2023 r. Rada Doskonałości Naukowej zawiadomiła skarżącego o zmianie terminu dla rozpatrzenia odwołania od decyzji Rady Naukowej Instytutu Metalurgii i Inżynierii Materiałowej nr [...], stwierdzając, że precyzyjne określenie terminu podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie nie jest obecnie możliwe. Postanowieniem z [...] września 2023 r. Rada Doskonałości Naukowej zawiesiła postępowanie odwoławcze z uwagi na wszczęcie w tym samym dniu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały nr [...] Rady Naukowej z [...] listopada 2022 r. w przedmiocie unieważnienia uchwały nr [...] z [...] listopada 2022 r. o odmowie nadania skarżącemu stopnia doktora habilitowanego. Decyzją z [...] lutego 2024 r. Rada Doskonałości Naukowej stwierdziła nieważność uchwały nr [...] Rady Naukowej Instytutu Metalurgii i Inżynierii Materiałowej z [...] listopada 2022 r. Postanowieniem z [...] czerwca 2024 r. Rada Doskonałości Naukowej podjęła zawieszone postępowanie odwoławcze i postanowieniem z tego samego dnia zawiesiła postępowanie odwoławcze z uwagi na wszczęcie w tym samym dniu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały nr [...] Rady Naukowej Instytutu Metalurgii i Inżynierii Materiałowej z [...] listopada 2022 r. w sprawie odmowy nadania skarżącemu stopnia doktora habilitowanego. 2. Od postanowienia z [...] czerwca 2024 r. skarżący zastępowany przez adwokata złożył dnia 31 lipca 2024 r. zażalenie. Zaskarżonemu postanowieniu, zarzucono naruszenie przepisu art. 97 § 1 pkt 4) k.p.a. poprzez zawieszenie postępowania w sytuacji, gdy brak było ku temu podstaw prawnych. Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i nadanie sprawie biegu. 3. RDN postanowieniem z dnia [...] września 2024 r. utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] czerwca 2024 r. W uzasadnieniu postanowienia Organ podniósł, że w stanie faktycznym sprawy, nie było możliwie wydanie merytorycznego strzygnięcia przez Radę Doskonałości Naukowej w postępowaniu odwoławczym od uchwały dnia [...] listopada 2022 r. nr [...] w sprawie odmowy nadania stopnia doktora habilitowanego w dziedzinie nauk inżynieryjno-technicznych w dyscyplinie inżynieria materiałowa dr. inż. B. R.. Organ nadto, przytoczył brzmienie wynika z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Rada Doskonałości Naukowej uznała, że wszczęcie w dniu 24 czerwca 2024 r. z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały z [...] listopada 2022 r. Rady Naukowej nr [...] w sprawie odmowy nadania stopnia doktora habilitowanego w dziedzinie nauk inżynieryjno-technicznych w dyscyplinie inżynieria materiałowa dr. inż. B. R., którego skutkiem może być stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały, skutkowało powstaniem zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., co determinowało zaistnienie obowiązku działania po stronie RDN w postaci obligatoryjnego zawieszenia postępowania odwoławczego od tej decyzji, do czasu rozstrzygnięcia tego zagadnienia przez właściwy organ. Ponadto, Organ w uzasadnieniu postanowienia objaśnił swoje stanowisko wobec bytu prawnego uchwały Rady Naukowej Instytutu z [...] listopada 2022 r. o odmowie nadania stopnia doktora habilitowanego skarżącemu, ze względu na brak jej doręczenia skarżącemu. Organ nadto, wskazał, że ze względu na brzmienie art. 193 ust. 3 w zw. z art. 224 ust. 1 zdanie drugie ustawy z dnia 20 lipca 2028 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. z 2023 r., poz. 742 z późn. zm., dalej: ,,P.s.w.n.’’) nie może skutecznie wyeliminować z obrotu prawnego uchwały z dnia 10 listopada 2022 r. W związku z tym podniesiona w sprawie argumentacja skarżącego, w ocenie Organu, jest niezasadna. III. 1. Od ww. postanowienia skarżący, zastępowany przez adwokata, wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, kwestionując je w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił: 1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a to art. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 97 § 1 pkt 4) k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia wydanego w I instancji, pomimo braku podstawy prawnej w postaci wystąpienia zagadnienia wstępnego; 2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a to art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 124 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia wydanego w I instancji pomimo tego, że postanowienie to uchybia obowiązkowi wskazania przez Organ daty jego wydania, co powoduje nieważność przedmiotowego postanowienia na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Mając na względzie powyższy zarzut, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 3) p.p.s.a. skarżący wniósł o stwierdzenie wydania zaskarżonego postanowienia, a także postanowienia Organu I instancji, z naruszeniem prawa. Na podstawie art. 200 p.p.s.a. skarżący wniósł również o przyznanie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi rozwinął zarzuty. 2. RDN w piśmie z dnia 12 grudnia 2024 r. będącym odpowiedzią na skargę wniosła o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonym postanowieniu. IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Skarga jest zasadna. 2. Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267). Rozpoznając skargę na akt z zakresu administracji publicznej Sąd dokonuje oceny, czy przy jego wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź procesowego. Przy czym zaskarżony akt podlega uchyleniu w przypadku, jeżeli Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej jako: "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 3. Kontrolą sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie zostało objęte postanowienie Rady Doskonałości Naukowej z dnia [...] września 2024 r., znak: [...] utrzymujące w mocy postanowienie z dnia [...] czerwca 2024 r. znak: [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania odwoławczego od uchwały z dnia [...] listopada 2022 r. Rady Naukowej Instytutu Metalurgii i Inżynierii Materiałowej im. A. K. Polskiej Akademii Nauk nr [...] w sprawie odmowy nadania stopnia doktora habilitowanego w dziedzinie nauk inżynieryjno-technicznych w dyscyplinie inżynieria materiałowa dr inż. B. R.. 4. W przedmiotowej sprawie kwestią sporną jest ustalenie, czy Organ miał podstawy prawne do zawieszenia postępowania odwoławczego ze względu na wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały z dnia [...] listopada 2022 r. w przedmiocie odmowy nadania doktora habilitowanego skarżącemu. Podstawę prawną zakwestionowanego rozstrzygnięcia RDN stanowił art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W tym zakresie organ I instancji, powołał się na własne postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały z dnia [...] listopada 2022 r. Zastosowany w zaskarżonym postanowieniu art. 97 § 1 k.p.a. zawiera przesłanki obligatoryjnego zawieszenia postępowania z urzędu. Pkt 4 tej regulacji stanowi, iż organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Na podstawie tego unormowania organ orzekający decyduje czy w sprawie zaistniało zagadnienie wstępne, którego brak rozstrzygnięcia wstrzymuje wydanie decyzji administracyjnej. Uznając daną kwestię za zagadnienie wstępne organ I instancji powinien wykazać związek przyczynowo-skutkowy, który uzasadnia wstrzymanie wydania decyzji. Wyjaśnić trzeba, że co do zasady przez pojęcie zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., rozumie się sytuację, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie, będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania, a zagadnieniem wstępnym musi istnieć związek przyczynowy, to jest sytuacja, gdy bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji byłoby niemożliwe. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Ponadto, zależność taka musi być bezpośrednia. Na gruncie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno "zależeć" rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie decyzji o określonej treści, ponieważ prejudycjalność zachodzi tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie co do pewnej kwestii prawnej stanowi wiążącą przesłankę wydania decyzji w postępowaniu głównym. Istota kwestii prejudycjalnej wyraża się więc w tym, że brak jej uprzedniego rozstrzygnięcia wyklucza każde, to jest zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 26 kwietnia 2023 r. sygn. akt II OSK 1470/20, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sadów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"). Przyjmuje się, że to, iż wynik tego innego postępowania może mieć wpływ na treść decyzji nie przesądza samo w sobie o istnieniu zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. (zob. wyrok NSA z 27 maja 2021 r., II GSK 461/20 publ. w CBOSA). Decydują przepisy prawa materialnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszcza się oczekiwanie na rozstrzygnięcie danej kwestii prawnej przez inny organ lub sąd, gdy co prawda nie jest niemożliwe rozstrzygnięcia sprawy, ale jest zasadne oczekiwanie na uzyskanie wiążącego stanowiska z uwagi na umożliwienie zachowania konstytucyjnych wartości (por. por. wyrok NSA z 7 marca 2023 r. sygn. akt II OSK 626/20, wyrok WSA w Olsztynie z 23 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Ol 809/23, publ. w CBOSA). 5. W analizowanej sprawie taka zależność nie zachodzi. Skład orzekający podziela prezentowane w orzecznictwie stanowisko, zgodnie z którym sama możliwość wzruszenia decyzji w trybie nadzwyczajnym nie stanowi przesłanki zawieszenia postępowania odwoławczego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., niezależnie od tego na jakim etapie znajduje się postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. W wyroku z 12 maja 2009 r., sygn. akt I OSK 441/09, (publ. w CBOSA), Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że organ administracji publicznej oceniając wystąpienie przesłanek skutkujących zawieszeniem postępowania nie może się kierować przewidywaniami, jaki będzie wynik merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy prowadzonej w trybie nadzwyczajnym, lecz tym czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa, jest możliwe rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji administracyjnej. NSA zaznaczył, że zgodnie z wynikającą z art. 16 § 1 k.p.a. zasadą trwałości decyzje ostateczne mają moc obowiązującą do czasu ich uchylenia lub zmiany. Natomiast stwierdzenie nieważności decyzji odbywa się w odrębnym postępowaniu administracyjnym. Organ nie jest więc upoważniony do badania prawidłowości wydanych decyzji ani też oceny stopnia prawdopodobieństwa stwierdzenia ich nieważności bądź uchylenia w prowadzonych postępowaniach nadzwyczajnych. Przytoczone stanowisko pozostaje aktualne, podzielił je Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyrokach z: 25 października 2023 r., sygn. akt II OSK 1318/22 i 27 marca 2024 r., sygn. akt II OSK 320/23, publ. w CBOSA). 6. Nadto, należy zwrócić uwagę, że zawieszenie postępowania wstrzymuje bieg terminów do załatwienia sprawy (art. 103 k.p.a.). W czasie zawieszenia postępowania, w myśl art. 102 k.p.a. organ administracji publicznej może podejmować tylko czynności niezbędne w celu zapobieżenia niebezpieczeństwu dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnym szkodom dla interesu społecznego. Zawieszenie postępowania oznacza zastój sprawy, wstrzymanie jej rozpatrzenia. W tym czasie nie można postawić organowi właściwemu do rozpatrzenia sprawy zarzutu bezczynności (art. 35 § 5 k.p.a.). Natomiast art. 7 k.p.a. nakazuje organom orzekającym stać na straży praworządności i podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia sprawy. Ponadto art. 35 § 1 k.p.a. obliguje organy do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Przepisy te wymagają od organu orzekającego aktywności i czuwania nad przebiegiem postępowania. Dlatego organy administracji publicznej nie mogą dowolnie zawieszać prowadzonych postępowań. 7. Wskazać nadto należy, że wdrożenie trybu odwoławczego przed wszczęciem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wyklucza nie tylko celowość, ale także możliwość inicjowania trybu nieważnościowego z urzędu. W niniejszej sprawie skarżacy odwołanie złożył w dniu 27 grudnia 2022 r. od uchwały z dnia [...] listopada 2022 r., tymczasem postępowanie nieważnościowe od ww. uchwały zostało wszczęte z urzędu dnia 24 czerwca 2024 r. Podkreślić należy, że pierwszeństwo w takim przypadku ma rozpatrzenie odwołania skarżącego. Zakres oceny w trybie odwoławczym – obejmuje także wady kwalifikowane, których weryfikacja jest co do zasady przedmiotem trybu stwierdzenia nieważności (vide: P. Kledzik, Prawne uwarunkowania stwierdzenia nieważności decyzji w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Wrocław 2018, s. 311). 8. Nie sposób zgodzić się także z organem, że na przeszkodzie wyeliminowaniu z obrotu prawnego wadliwej uchwały w trybie zwykłym stoją przepisy art. 193 ust. 3 w zw. z art. 224 ust. 1 zdanie drugie P.s.w.n. stanowi, że Organ, o którym mowa w art. 178 ust. 1, przekazuje odwołanie RDN wraz ze swoją opinią i aktami sprawy w terminie 3 miesięcy od dnia złożenia odwołania. Natomiast, art. 224 ust. 1 zdanie drugie P.s.w.n. wskazuje, że w postępowaniu odwoławczym od uchwały o odmowie nadania stopnia doktora habilitowanego przepisy art. 193 ust. 2-4 stosuje się odpowiednio. Przepisy te zaś stanowią odpowiednio ust. 2 o terminie wniesienia odwołania, ust. 3 o sposobie procedowania organów, zaś ust. 4 stanowi, że po rozpatrzeniu odwołania, w terminie nie dłuższym niż 6 miesięcy, RDN utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo uchyla ją i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi, o którym mowa w art. 178 ust. 1, tego samego albo innego podmiotu doktoryzującego. Uchylenie w tym przypadku uchwały Rady Naukowej eliminuje ją z obrotu prawnego, a w przypadku bezprzedmiotowości do jej wydania z uwagi na istnienie w obrocie prawnym uprzednio wydanej uchwały przez organ w przedmiocie odmowy nadania stopnia doktora habilitowanego postępowanie to powinno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe. Nieprawidłowe jest zatem stanowisko, że nie ma innej możliwości wyeliminowania z obrotu prawnego uchwały z dnia [...] listopada 2022 r. jak w postępowaniu nadzwyczajnym. 9. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 135 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., Sąd orzekł jak w pkt. I. 10. O zwrocie kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (100 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego – adwokata (480 zł), Sąd orzekł jak w pkt. II sentencji wyroku, działając na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1964). 11. Sąd orzekał w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie.