II OSK 1318/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Przedsiębiorstwa Handlowego G. BIS sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 2044/21 w sprawie ze skargi Przedsiębiorstwa Handlowego G. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w W. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia 24 sierpnia 2021 r. nr 368/OPON/2021 w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 8 grudnia 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 2044/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Przedsiębiorstwa Handlowego G. sp. z o.o. sp. k. siedzibą w W. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia 24 sierpnia 2021 r. nr 368/OPON/2021. Poddanym kontroli Sądu I instancji postanowieniem Wojewoda uchylił postanowienie Starosty Pułtuskiego nr 204/2021 z 17 czerwca 2021 r., który na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę hali magazynowej w konstrukcji namiotowej na działkach nr ewid. [...] i [...], z powodu wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem o pozwolenie na budowę. W skardze kasacyjnej Przedsiębiorstwo Handlowe G. Sp. z o.o sp. k. zaskarżyła ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego błędna wykładnię polegającą na uznaniu, że zainicjowanie w trybie nadzwyczajnym sprawy o wznowienie postępowania zakończonego decyzją o warunkach zabudowy nie ma jakiegokolwiek znaczenia prawnego dla sprawy o wydanie pozwolenia na budowę, w której owe warunki zabudowy podlegają "skonsumowaniu" i okoliczność ta nie stanowi obligatoryjnej przesłanki dla zawieszenia tego postępowania, w sytuacji gdy strona skarżąca nie brała udziału w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy, którego wznowienia się domaga. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka wyjaśniła, ze postanowieniem z dnia 28 września 2021 r. Burmistrz Miasta Pułtuska wznowił postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją nr 124/2020 z dnia 30 listopada 2020 ustalającą warunki zabudowy, a następnie decyzją z dnia 14 października Nr 70/2021 znak GGA.6730.176.2020 organ odmówił uchylenia decyzji ostatecznej wydanej w sprawie. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie decyzją z dnia 6 grudnia 2021 r. - znak SKO/I/IV/1917/2021 utrzymało decyzję Burmistrza w mocy. Spółka wniosła skargę na decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, która do chwili sporządzenia niniejszego pisma nie została rozpoznana. Skarżąca kasacyjnie wskazała, że postępowanie dotyczące ustalenia warunków zabudowy powinno zakończyć się przed rozpoczęciem, a co najmniej przed zakończeniem postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Wynik pierwszego postępowania determinuje bowiem drugi. W niniejszej sprawie tak nie jest, Spółka dowiedziała się o tym, że zostało przeprowadzone i zakończone postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy post factum. Nie ulega wątpliwości, że w postępowaniu tym nie brała udziału bez własnej winy. W pełni uzasadnionym i koniecznym byłoby doprowadzenie sytuacji prawnej do właściwego stanu, a więc najpierw do zakończenia wszelkich postępowań dotyczących wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, a następnie dopiero przeprowadzenia postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji. Wskazać też należy, że zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Sąd I instancji zasadnie podzielił stanowisko Wojewody, iż wznowienie postępowania w sprawie zakończonej wydaniem decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, nie stanowi podstawy do zawieszenia na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., określa jedną z przesłanek zawieszenia postępowania administracyjnego. Mianowice, w razie stwierdzenia, że rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, organ prowadzący postępowanie obowiązany jest zawiesić postępowanie z urzędu. Trafnie zaakcentował Sąd pierwszej instancji, że zagadnienie wstępne ma miejsce wówczas, gdy rozstrzygnięcie innego organu lub sądu jest niezbędnym i koniecznym elementem podstawy rozpatrzenia i załatwienia konkretnej sprawy przez wydanie decyzji kończącej to postępowanie. Gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Mogą wiązać się z nim określone skutki, ale powstanie takiego zagadnienia nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego. Pomiędzy rozstrzygnięciem zapadłym przed sądem lub innym organem, a rozstrzygnięciem sprawy musi zachodzić stosunek zależności tego rodzaju, że sprawa administracyjna może zostać rozstrzygnięta na różne sposoby - w zależności od tego, jakie rozstrzygnięcie wyda sąd lub inny organ. W rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. związek zagadnienia wstępnego z rozpoznaniem sprawy administracyjnej i wydaniem decyzji wyraża się relacją, w której brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, jest bezwzględną przeszkodą do wydania decyzji w prowadzonej przez organ sprawie. W razie gdy związek ten nie występuje, nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 października 2015 r., I OSK 321/14; z 28 lipca 2021 r., II OSK 3082/18; z 26 listopada 2020 r., II OSK 1400/18; z 1 marca 2023 r., II OSK 953/22, z 15 marca 2023 r. II OSK 184/22) Należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że jeżeli na dzień rozstrzygnięcia sprawy o udzielenie pozwolenia na budowę w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja o ustaleniu warunków zabudowy, nie ma podstaw do przyjęcia, że w sprawie występuje przeszkoda do wydania decyzji, z uwagi na toczące się postępowanie wznowieniowe, w którym potencjalnie tylko może dojść do uchylenia decyzji ustalającej warunki zabudowy. Sama możliwość uchylenia decyzji w trybie wznowieniowym nie stanowi przesłanki zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., niezależnie od tego, na jakim etapie znajduje się postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego decyzją. Organ administracji publicznej oceniając wystąpienie przesłanek skutkujących zawieszeniem postępowania nie może się kierować przewidywaniami, jaki będzie wynik merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa, jest możliwe rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji administracyjnej (por. wyroki NSA z 12 maja 2009 r., I OSK 441/09 oraz z 8 lutego 2023 r. II OSK 305/20; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Mają powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.