II OSK 305/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz /spr./ sędzia del. NSA Anna Żak po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lipca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 6/19 w sprawie ze skargi M. S. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 października 2018 r. znak DOA.7111.253.2018.AFI w przedmiocie zawieszenia postępowania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 lipca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 6/19 oddalił skargę M. S. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 października 2018 r. znak DOA.7111.253.2018.AFI w przedmiocie zawieszenia postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył M. S., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: I. art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) poprzez wadliwe uznanie, że nie zostały wyczerpane przesłanki zawieszenia postępowania, a dalsze procedowanie w sprawie wznowienia postępowania z tytułu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 14 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 1217/17 pozostaje bez wpływu na postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenie zezwolenia na budowę, z uwagi na to, że orzeczenie w postępowaniu wznowieniowym nie stanowi zagadnienia wstępnego, podczas gdy istnieje wyraźny związek przyczynowy (zależność) pomiędzy rozstrzygnięciem w przedmiocie wznowionego postępowania a przedmiotowym postępowaniem. Orzeczenie w postępowaniu wznowieniowym stanowi prejudykat dla decyzji Starosty Ł. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia zezwolenia na budowę. Ponadto w toczącym się postępowaniu wznowieniowym istnieje wysokie prawdopodobieństwo uchylenia decyzji z dnia 31 sierpnia 2015 r. Burmistrza Miasta Ł. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wydanie decyzji w niniejszym postępowaniu w warunkach, gdy istnieje duża szansa na uchylenie decyzji wspomnianej w zdaniu poprzednim jest naruszeniem przepisów postępowania z uwagi na to, że rozstrzygnięcie sprawy nabiera charakteru zagadnienia wstępnego i ma niebagatelny wpływ na wynik niniejszego postępowania; II. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez: a) niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności niezbadanie związku pomiędzy toczącymi się postępowaniami, pominięcie faktu, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w postanowieniu nie wskazał, które przesłanki odmowy zawieszenia postępowania zostały spełnione, a przez to: b) nieuwzględnienie skargi mimo zaistnienia przesłanek do zawieszenia postępowania, a to oczywistego związku pomiędzy postępowaniami, wznowieniowym i zatwierdzającym projekt budowlany oraz udzielenie pozwolenia na budowę przedmiotowej stacji, który wynika z tego, że orzeczenie zapadłe w postępowaniu wznowieniowym i uchylenie decyzji z dnia 31 sierpnia 2015 r. Burmistrza Miasta Ł. rzutuje w oczywisty sposób na postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...]; III. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niezbadanie na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy pomiędzy postępowaniami istnieje związek przyczynowy i czy postępowanie wznowieniowe może rzutować na decyzje w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenie pozwolenia na budowę przedmiotowej stacji, a tym samym może stanowić zagadnienie wstępne; IV. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z 80 k.p.a. poprzez arbitralne przyjęcie, że w sprawie nie mamy do czynienia z zagadnieniem wstępnym, podczas gdy przedmiotowe postępowanie w sposób oczywisty jest powiązane z postępowaniem wznowieniowym i to od niego zależy, czy orzeczenie zatwierdzające projekt budowlany oraz udzielenie pozwolenia na budowę przedmiotowej stacji będzie mogło ostać się w obrocie prawnym, gdyż podstawą wydania decyzji jest ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, a ostateczne orzeczenie wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę; V. art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. poprzez wewnętrzną sprzeczność uzasadnienia wyroku, polegającą na stwierdzeniu, że ostateczna decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ustaleniu lokalizacji celu publicznego wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę, a przez to związek przyczynowy, a jednocześnie wskazując, że nie ma podstaw przyjęcie, że w sprawie zachodzi przeszkoda do wydania decyzji. Powyższe uchybienie prowadzi do wniosku, że nie została należycie wyjaśniona podstawa faktyczna i prawna rozstrzygnięcia. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, względnie, gdyby Sąd uznał, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona - uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, a ponadto zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału z dnia 2 listopada 2022 r., na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.), sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przedmiotem kontroli Sądu I instancji było postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 października 2018 r. znak DOA.7111.253.2018.AFI, uchylające postanowienie Wojewody [...] z dnia 27 lipca 2018 r., znak: I-III.7721.5.1.2018 o zawieszeniu postępowania odwoławczego od decyzji Starosty Ł. z dnia 16 stycznia 2018 r., nr 29/18, zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] Sp. z o.o. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] na terenie obejmującym nieruchomość nr ewid. gr. [...] położoną w Ł. Wojewoda [...] ww. postanowieniem z dnia 27 lipca 2018 r. zawiesił postępowanie odwoławcze z uwagi na niezakończone postępowanie wznowieniowe w sprawie zakończonej decyzją Burmistrza Miasta Ł. z dnia 31 sierpnia 2015 r., znak: AR.6733.24.2015 o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 14 grudnia 2017 r., sygn. akt lI SA/Rz 1217/17, uchylającym decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 22 sierpnia 2017 r., znak: SKO.415/401/2016 i utrzymaną nią w mocy decyzję Burmistrza Miasta Ł. z dnia 18 listopada 2016 r., znak: AR.6733.8.2016 w przedmiocie odmowy uchylenia ww. decyzji Burmistrza Miasta Ł. z dnia 31 sierpnia 2015 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, na której opierał się Starosta Ł. wydając decyzję z dnia 16 stycznia 2018 r., nr 29/18 o pozwoleniu na budowę dla [...] Sp. z o.o. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się zatem do rozstrzygnięcia, czy okoliczność toczącego się postępowania wznowieniowego w sprawie zakończonej decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Z powołanego przepisu wynika, że warunkiem zawieszenia postępowania administracyjnego jest pojawienie się w toku rozpoznania sprawy tzw. zagadnienia wstępnego (prejudycjalnego). Zagadnieniem wstępnym w znaczeniu omawianego przepisu może być jedynie taka kwestia, która bezwzględnie uzależnia rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji od uprzedniego jej rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd. Użyte w analizowanym przepisie sformułowanie "zależy od uprzedniego" wskazuje, że rozstrzygnięcie kwestii prejudycjalnej warunkuje rozpoznanie sprawy administracyjnej. Taka sytuacja ma miejsce, gdy organ nie dysponuje elementem pozwalającym na wydanie w ogóle decyzji. Wobec tego zawieszenie postępowania dopuszczalne jest tylko wówczas, gdy bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji nie byłoby możliwe (zob. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2537/19, orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie występuje. Prowadzenie postępowania wznowieniowego w sprawie zakończonej decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest zagadnieniem, które uniemożliwia rozpatrzenie odwołania od decyzji o pozwoleniu na budowę i wydanie decyzji w postępowaniu odwoławczym, albowiem sam fakt wszczęcia postępowania w trybie nadzwyczajnym nie wpływa na byt prawny decyzji lokalizacyjnej. Należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że jeżeli na dzień rozstrzygnięcia sprawy o udzielenie pozwolenia na budowę w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, nie ma podstaw do przyjęcia, że w sprawie występuje przeszkoda do wydania decyzji, z uwagi na toczące się postępowanie wznowieniowe, w którym potencjalnie tylko może dojść do uchylenia decyzji lokalizacyjnej. Sama możliwość uchylenia decyzji w trybie wznowieniowym nie stanowi przesłanki zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., niezależnie od tego, na jakim etapie znajduje się postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego decyzją. Organ administracji publicznej oceniając wystąpienie przesłanek skutkujących zawieszeniem postępowania nie może się kierować przewidywaniami, jaki będzie wynik merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa, jest możliwe rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji administracyjnej (zob. wyrok NSA z dnia 12 maja 2009 r., sygn. akt I OSK 441/09, orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie inwestor w dniu wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania legitymował się ostateczną decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, którą to okoliczność organ winien uwzględnić w postępowaniu odwoławczym. Wydanie merytorycznej decyzji przez organ odwoławczy było zatem możliwe i nie było uwarunkowane zakończeniem postępowania nadzwyczajnego, skoro zarówno w dacie złożenia wniosku o pozwolenie na budowę, jak i rozpatrywania sprawy przez organ odwoławczy, decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego była ostateczna. Mając powyższe na względzie, uznając podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty za niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259).