VII SA/Wa 319/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bogusław Moraczewski, , Sędzia WSA Wojciech Mazur (spr.), Asesor WSA Bogusław Cieśla, Protokolant Aleksandra Młyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 czerwca 2005 r. sprawy ze skargi K. P.-P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2004 r. Nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji dotyczącej nakazu rozbiórki odchowalni kur I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2004 r. Nr [...]oraz decyzji z dnia [...] listopada 2004 r. Nr [...], II. uchyla decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]września 2004 r. Nr [...] III. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. VII SA/Wa 319/05 UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia [...] lutego 2004r. Nr [...] działając na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 07 lipca 1994r. – Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2000r. Nr 106 poz. 1126z późn. zm. ) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. po ponownym rozpatrzeniu sprawy dobudowy odchowalni kur do istniejącego kurnika, oznaczonego literą [...] w protokole oględzin z dnia 06 sierpnia 2002r., na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w Ż., gm. B. nakazał inwestorowi B. K. przedstawienie: zaświadczenia Burmistrza gminy B. o zgodności ww. obiektów z obowiązującymi ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 4 egzemplarzy projektu budowlanego sporządzonego przez osobę o wymaganych kwalifikacjach i uprawnieniach, należącą do izby samorządu zawodowego oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Decyzją z dnia [...] maja 2004r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. działając na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 ustawy Prawo budowlane nakazał inwestorowi B. K. całkowitą rozbiórkę dobudowanych wiat magazynowych do istniejącego kurnika, oznaczonego literą [...] w protokole oględzin z dnia 06 sierpnia 2002r., na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w Ż., gm. B.. Uzasadniając ww. decyzję organ wskazał, że inwestor w wyznaczonym terminie nie przedstawił wymaganych dokumentów. Odwołanie od powyższej decyzji złożył B. K. zarzucając zaskarżonej decyzji rażące naruszenie przepisów art. 48 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego oraz art. art. 7, 77 i 105 kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu inwestor podniósł, że przedmiotowa odchowalnia została dobudowana do istniejącego kurnika, na którego realizację uzyskał decyzję o pozwoleniu na budowę wydaną przez Naczelnika Miasta i Gminy B. Nr [...] z dnia [...] lutego 1978r. Ponadto inwestor uważa, że organ błędnie zastosował tryb postępowania w przedmiotowej sprawie. Zastosowanie przepisu art. 48 Prawa budowlanego było przedwczesne, gdyż organ powinien ocenić czy rozbiórka dobudowanej części nie spowoduje naruszenia konstrukcji istniejącego budynku kurnika. W uzupełnieniu odwołania B. K. poinformował, że wystąpił do Urzędu Gminy B. o wypis i wyrys z aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu objętego przedmiotową inwestycją oraz zaświadczenie o zgodności tej inwestycji z ww. planem zagospodarowania przestrzennego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2004r. Nr [...]działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98 poz.1071 z późn. zm.) oraz art. 83 ust.2 ustawy z dnia 07 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że inwestor oświadczył, iż przedłoży dokumenty wymienione w postanowieniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. Nr [...] z dnia [...] lutego 2004r. Ponadto B. K. dołączył do akt sprawy pismo z dnia 16 sierpnia 2004r. skierowane do Urzędu Gminy B., w którym zwrócił się o wydanie zaświadczenia o zgodności przedmiotowej inwestycji z ustaleniami aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy B. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił, iż obecnie brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy B., a nowy plan, z którego będzie wynikało czy przedmiotowa inwestycja jest zgodna z przepisami prawa miejscowego, jest w opracowaniu. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli: K. P. – P., T.z i R. P. oraz J. P. Skarżący uważają, że zaskarżona decyzja narusza prawo, w szczególności przepis art. 48 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego. W opinii skarżących obowiązek rozbiórki wynika wprost z art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane skoro inwestor nie przedłożył w terminie wskazanym postanowieniem z dnia [...] lutego 2004r. wymienionych w nim dokumentów. W związku z tym, zdaniem skarżących organ odwoławczy nie miał podstaw do uchylenia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Decyzją Nr [...]z dnia [...] listopada 2004r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270) uwzględniając w całości skargę K. P. – P., T. i R. P. oraz J. P. uchylił własną decyzję nr [...]z dnia [...] września 2004r. W uzasadnieniu [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, iż samo oświadczenie o zamiarze przedłożenia dokumentów wskazanych w postanowieniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. nr [...]z dnia [...] lutego 2004 r. nie może stanowić usprawiedliwienia dla nie wywiązania się przez inwestora z nałożonych na niego obowiązków. Po ponownej analizie materiału dowodowego organ wskazał, iż podniesione w uzasadnieniu decyzji nr [...] okoliczności nie mogą stanowić przesłanki do podjęcia rozstrzygnięcia w trybie art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego. W związku z powyższym, zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego należało uchylić ww. decyzję, a to skutkować będzie koniecznością ponownego rozpatrzenia odwołania B. K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. nr [...]z dnia [...] maja 2004r. Po ponownym rozpatrzeniu odwołania B. K. od ww. decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2004r. Nr [...] uchylił decyzję nr [...] z dnia [...] maja 2004r. w całości oraz poprzedzające ją postanowienie nr [...]z dnia [...] lutego 2004r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia przez organ I instancji prawa procesowego, w szczególności art. art. 7 i 77 kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decydujące znaczenie w niniejszej sprawie ma ustalenie daty realizacji przedmiotowych obiektów, gdyż od tego zależy, która ustawa Prawo budowlane ma zastosowanie w omawianym przypadku. W opinii organu odwoławczego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. nie rozważył, czy dobudowane części budynku są trwale połączone z istniejącym obiektem w taki sposób, iż ewentualna rozbiórka mogłaby spowodować naruszenie konstrukcji tego obiektu. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła K. P. – P.. Skarżąca zarzuca ww. decyzji naruszenie art. 48 ust.4. Prawa budowlanego oraz art. 138 i art. 142 kodeksu postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawa niniejsza podlega rozpoznaniu przez w/w Sąd I instancji na podstawie art. 1 i art. 13 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. dalej p.p.s.a.). Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżonej decyzji można postawić zarzut naruszenia prawa, a w takim właśnie zakresie możliwa jest jej sądowa kontrola - art. 1 § 2 Ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 134, poz. 1269). Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowi art. 156 § 1 pkt. 2 kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z cytowanym przepisem organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Stwierdzenie nieważności decyzji stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnej, wymaga, więc niekwestionowanego ustalenia, iż decyzja administracyjna jest obarczona jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zarówno decyzja z dnia [...] listopada 2004r., jak i decyzja z dnia [...] grudnia 2004r. [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zostały wydane z rażącym naruszeniem art. 54 § 3 p.p.s.a. Zgodnie z treścią powołanego przepisu organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono do sądu administracyjnego, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Treść w/w przepisu jest praktycznie identyczna jak treść art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) Uwzględnienie skargi w całości oznacza skorygowanie zaskarżonego działania lub bezczynności wyłącznie w kierunku pożądanym przez skarżącego i w całości powinno być zgodne z żądaniem zawartym w skardze. Decyzja wydana w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. może tylko zadośćuczynić skardze, nie może natomiast przynieść skutku w postaci powrotu sprawy na drogę administracyjno-prawną, bo tę możliwość wykluczyło przekazanie sprawy do sądu. Zakres możliwości służących organowi administracji na podstawie tego przepisu (kompetencja) jest, zatem zdeterminowany interesem skarżącego ujawnionym w treści skargi. Art. 54 § 3 nie określa prawnych form, w jakich ma nastąpić przewidziane w tym przepisie "uwzględnienie skargi w całości". Zdaniem Sądu rozstrzygnięcie organu administracyjnego nie może ograniczyć się do stwierdzenia, że organ ten "uwzględnia skargę". Decyzja wydana na podstawie art. 54 § 3 powinna ponadto rozstrzygnąć o losach zaskarżonej decyzji i ewentualnie decyzji organu pierwszej instancji. W przedmiotowej sprawie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowanego w dniu [...] listopada 2004r. wydał decyzję Nr [...]w trybie art. 54 § 3 i uchylił nią własną decyzję Nr [...]z dnia[...]września 2004r., a następnie [...] grudnia 2004r. wydał decyzję taką samą jak ta uchylona poszerzoną o uchylenie postanowienia z dnia [...] lutego 2004 r. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie taka sytuacja jest niedopuszczalna, nie można w trybie art. 54 § 3, uwzględniając skargę w całości, uchylić decyzji kasacyjnej, a następnie wydać drugą decyzję o identycznej treści jak ta uchylona na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. "Łączne korzystanie z trybów autokontroli określonych w przepisach art. 38 ust. 2 ustawy o NSA i 138 § 2 k.p.a. nie jest możliwe. O ile korzystanie z trybu wskazanego w art. 138 § 2 k.p.a. ma miejsce w postępowaniu odwoławczym, o tyle możliwość ta jest definitywnie zakończona z momentem złożenia skargi do NSA. Z tą chwilą otwiera się możliwość autokontroli na podstawie (i w granicach) art. 38 ust. 2 ustawy o NSA. Ewentualny powrót do możliwości autokontroli w trybie art. 138 § 2 k.p.a. jest możliwy tylko poprzez orzeczenie sądowe odpowiedniej treści, ono, bowiem otwiera drogę powrotu do trybu postępowania administracyjnego. Taka możliwość nie istnieje na podstawie decyzji wydanej w trybie art. 38 ust. 2 ustawy o NSA. Decyzja ta może tylko zadośćuczynić skardze, nie może natomiast nigdy przynieść skutku w postaci powrotu sprawy na drogę, administracyjnoprawną, bo tę możliwość wykluczyło przekazanie sprawy do sądu". (wyrok NSA V SA 7/01 z dnia 1 marca 2002 r. LEX nr 109316 w Warszawie). W przedmiotowej sprawie uchylenie decyzji nr [...] wydanej przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu [...] września 2004r. nie skutkuje koniecznością ponownego rozpatrzenia odwołania inwestora B. K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. nr [...] z dnia [...] maja 2004r. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie organ odwoławczy "uwzględniając skargę w całości" na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. powinien uchylić decyzję Nr [...]z dnia [...] września 2004 r. i utrzymać w mocy decyzję organu pierwszej instancji nr [...]z dnia [...] maja 2004r., gdyż decyzja kasacyjna [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydana w trybie art. 138 § 2 jest nieprawidłowa. Zważyć należy, iż w postępowaniu odwoławczym zasadą wynikająca z art. 138 k.p.a. jest merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy. Wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji jest wyjątkiem od tej zasady. Dlatego też decyzję kasacyjną organ odwoławczy może wydać tylko w sytuacji, gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub przeprowadzone przez ten organ postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy oraz jednocześnie brak jest podstaw do zastosowania w postępowaniu odwoławczym art. 136 k.p.a. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie występuje. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. wyjaśnił wszystkie okoliczności niezbędne do wydania decyzji i prawidłowo orzekł nakaz rozbiórki. Bowiem zgodnie z dyspozycją art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, w sytuacji, gdy inwestor nie wykona w wyznaczonym terminie obowiązków nałożonych postanowieniem wydanym na podstawie ust. 3 tego przepisu organ nadzoru budowlanego wydaje w formie decyzji nakaz rozbiórki. Biorąc powyższe pod uwagę na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 c i ust. 2 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. Na podstawie art. 152 w/w ustawy orzeczono o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego postanowienia do czasu uprawomocnienia się wyroku.