VII SA/Wa 319/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, , Sędzia WSA Justyna Mazur (spr.), Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2014 r. sprawy ze skargi J. W. i R. W. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] listopada 2013 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego skargę oddala Decyzją z dnia [...] września 2013 r. znak: [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: "organ", "GDDKiA") działając na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t. Dz.U. z 2013 r. poz. 260; dalej: "u.d.p.") w związku z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz. 430 ze zm.) oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2013 r. poz. 267), po rozpatrzeniu wniosku J. i R. W. (dalej: "skarżący") nie udzielił zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] na działkę nr [...] położoną w miejscowości [...] gm. [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że działka nr [...] położona jest poza obszarem zabudowanym m. [...], przy drodze krajowej Nr [...] zaliczonej do klasy dróg głównych ruchu przyśpieszonego oznaczonych symbolem "GP". Powołał się na uchwałę Nr [...] Rady Gminy w [...] z dnia [...] lutego 2001r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy [...] w obrębie wsi [...], zgodnie z którą działka nr [...] położona jest na terenie oznaczonym symbolem US2 o przeznaczeniu usługowym. W zakresie układu komunikacyjnego § 4 ust. 2 uchwały stanowi, iż: "Tereny oznaczone w rysunku zmiany planu symbolami: D1, D2, (...) D9, D10, (...) stanowią dojazdy do dróg publicznych, które w trybie dokonywania podziałów terenów oznaczonych symbolami: MU1, (...) US2, US4 i US5 na nieruchomości budowlane, powinny być ustanowione w rozumieniu właściwych przepisów szczególnych jako drogi wewnętrzne, sprzedawane wraz z ww. nieruchomościami jako udział w prawie do działki gruntu składającej się na drogę wewnętrzną". Nadto zauważył, iż nieruchomość nr [...] swoją południową granicą przylega do działki nr [...], na terenie której zgodnie z ww. planem zlokalizowana ma być droga dojazdowa D9. Organ przywołał brzmienie § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43 z 1999 r. poz. 430 ze zm.; dalej: "rozporządzenie z 2 marca 1999 r."). Zwrócił uwagę, iż Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu wyroku z dnia 3 grudnia 2001 r., sygn. akt II SA 2438/00 (nie publ.) podniósł, iz względy bezpieczeństwa ruchu drogowego na drogach krajowych tej właśnie klasy, przemawiają za tym, aby lokalizowanie zjazdów z takiej drogi miało miejsce tylko w wyjątkowych sytuacjach, gdy nie ma możliwości zapewnienia jakiegokolwiek innego dojazdu do nieruchomości. W ocenie organu, w rozpatrywanej sprawie trudno byłoby dopatrzyć się istnienia takiej wyjątkowej sytuacji, ze względu na fakt, iż podłączenie komunikacyjne przedmiotowej działki winno zostać przewidziane zgodnie z ustaleniami przywołanego wyżej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. za pośrednictwem drogi dojazdowej D9 do wskazanego w planie skrzyżowania z drogą krajową Nr [...] w km około 73+044 str. prawa, wybudowanego de facto w trakcie przebudowy analizowanego odcinka drogi krajowej Nr [...] na odcinku [...] - [...], bez konieczności budowy dodatkowego zjazdu i tworzenia kolejnego punktu kolizji w ciągu drogi krajowej. Nadto organ wyjaśnił, iż przedmiotowe skrzyżowanie zostało zamknięte do czasu wybudowania przez właścicieli działki nr [...] drogi dojazdowej (D9). Po wybudowaniu tej drogi możliwe będzie odtworzenie dodatkowego pasa ruchu skrętu w lewo z drogi krajowej na drogę dojazdową, zgodnie z założeniami projektu budowlanego przebudowy drogi krajowej. Jednocześnie GDDKiA porównał natężenie ruchu drogowego dla wskazanego odcinka drogi krajowej Nr [...] z roku 2005 i 2010, które odpowiednio wynoszą 4 379 poj./dobę oraz 6 682 poj./dobę. Z powyższego wywiódł, że natężenie ruchu wykazuje tendencję wzrostową. Podniósł, iż niepodważalnym jest, że im większe natężenie ruchu drogowego na drodze, tym większe jest zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego spowodowane dodatkowym włączeniem ruchu generowanego przedmiotową inwestycją. Konkludując organ wskazał, że indywidualny interes strony może zostać w zasadniczym i wystarczającym stopniu zaspokojony poprzez zapewnienie obsługi komunikacyjnej przedmiotowej nieruchomości zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – poprzez drogę dojazdową do drogi krajowej Nr [...]. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wnieśli skarżący, po rozpoznaniu którego GDDKiA decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., znak: [...] na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 4 u.d.p. oraz art. 138 § pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając decyzję organ przywołał treść przepisu art. 29 ust. 1 i ust. 4 u.d.p. oraz powtórzył, iż droga krajowa nr [...], z której skarżący planują wykonanie zjazdu, zakwalifikowana została zarządzeniem nr 80 Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych, do dróg głównych ruchu przyspieszonego (droga klasy GP). Ponownie przywołał brzmienie § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. Wyjaśnił, iż w odniesieniu do dróg krajowych klasy GP, przepisy szczególne stawiają surowe wymagania w zakresie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać te drogi, tak aby była zapewniona płynność ruchu i bezpieczeństwo ich użytkowników. Względy bezpieczeństwa ruchu drogowego na drogach krajowych tej właśnie klasy przemawiają za tym, aby lokalizowanie zjazdów z takiej drogi miało miejsce tylko w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma możliwości zapewnienia jakiegokolwiek innego dojazdu. GDDKiA zauważył, iż w rozpatrywanej sprawie trudno byłoby dopatrzyć się istnienia takiej wyjątkowej sytuacji, przemawiającej za ewentualnym uwzględnieniem żądania skarżących. Wskazał, że od strony południowo – wschodniej przedmiotowa nieruchomość graniczy z działką nr [...], która w planie zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] w obrębie wsi [...] ma oznaczenie D9 – droga wewnętrzna. Wskazał, iż powyższe oznacza, że dojazd do nieruchomości należącej do skarżących powinien odbywać się za pośrednictwem drogi wewnętrznej D9, mającej bezpośrednie połączenie z drogą krajową nr [...], która w ramach przeprowadzonej przebudowy przedmiotowego odcinka ww. drogi krajowej posiada włączenie w km 73 + 044. Zauważył, iż włączenie to zostało zamknięte do czasu wybudowania przez właścicieli działki nr [...] drogi dojazdowej D9, a po wybudowaniu tej drogi możliwe będzie odtworzenie dodatkowego pasa ruchu skrętu w lewo z drogi krajowej na drogę dojazdową, zgodnie z założeniami projektu budowlanego przebudowy drogi krajowej. GDDKiA uznał, iż w zaistniałym w omawianej sprawie przypadku obsługa komunikacyjna przedmiotowej nieruchomości, wskazana przez zarządcę drogi krajowej, tj. poprzez drogę wewnętrzną D9, może zapewnić jej obsługę komunikacyjną, bez konieczności wykonywania zjazdu z drogi krajowej nr [...], a tym samym stwarzania dodatkowego punktu kolizji na tej drodze, zagrażającego bezpieczeństwu ruchu oraz ograniczającego jego płynność dla wszystkich uczestników drogi krajowej. Stwierdził, iż przychylenie się do wniosku strony i wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego, oznaczałoby działanie organu administracji publicznej wbrew obowiązującym przepisom prawa, w tym § 113 ust. 7 pkt 1 w związku z § 78 ust. 1 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. Jednocześnie organ wskazał, iż zgodnie z organizacją ruchu wprowadzoną po przebudowie analizowanego odcinka drogi, wnioskowany zjazd publiczny byłby zlokalizowany w miejscu powierzchni wyłączonej z ruchu, która w projekcie przebudowy została określona jako wyspa kanalizująca ruch. Podkreślił, że z uwagi na duże natężenie ruchu, zarządca drogi dokonał zmiany stałej organizacji ruchu, zastępując linię ostrzegawczą P-6 – powierzchnią wyłączoną z ruchu. Nadto podniósł, iż natężenie ruchu dla analizowanego odcinka ww. drogi krajowej w roku 2010 wyniosło aż 6682 poj./dobę i wzrosło o ponad 52 % w porównaniu z rokiem 2005, kiedy to natężenie wynosiło 4379 poj./dobę. Tak więc – zdaniem organu – dodatkowa kumulacja pojazdów w rejonie przedmiotowej inwestycji, tj. przez bezpośredni zjazd na drogę krajową, wpłynie na pogorszenie i tak już trudnych warunków ruchu na drodze. Konkludując GDDKiA podniósł, iż ochrona słusznego interesu obywatela nie może ustępować interesowi społecznemu, a argumenty skarżących w żadnej mierze nie uzasadniają prawnie dopuszczalnej lokalizacji przedmiotowego zjazdu. W niniejszej sprawie nie zachodzi wyjątkowa sytuacja w rozumieniu § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r., która uzasadniałaby wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję z dnia [...] listopada 2013 r. [...] wywiedli skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili naruszenie przepisów: – postępowania, w szczególności art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77, art. 80 i art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. poprzez brak należytego wyjaśnienia istoty sprawy; – prawa materialnego tj. art. 29 ust. 1 i ust. 4 u.d.p. w związku z art. 7 k.p.a, a mianowicie wydanie decyzji z przekroczeniem tzw. uznania administracyjnego i uznanie, że wykonanie zjazdu na drogę krajową nr [...] w m. Nowa Wieś przez wnoszących skargę stworzy zagrożenie bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego, co uzasadnia odmowne rozpatrzenie wniosku. Uzasadniając autorzy skargi wskazali, iż organ pomija fakt, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] zatwierdzony Uchwałą Nr [...] Rady Gminy w [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. (Dz. Urz. Woj. [...] z dnia [...] stycznia 2004 r.) przewiduje obwodnicę miasta [...]. Projektowana obwodnica będzie wpięta w istniejącą drogę krajową Nr [...] na wysokości miejscowości [...], a więc przed proponowanym zjazdem na przedmiotową działkę. Zauważyli, iż Gmina [...] pozytywnie zaopiniowała lokalizację wymienionego zjazdu. Nadto wskazali, iż organ nie wziął pod uwagę faktu – szczególnego interesu strony, że skarżący nie mają możliwości wykonania drogi dojazdowej ze względu na brak zainteresowania innych właścicieli działek tą drogą, ponieważ korzystają z bezpośrednich zjazdów na drogę krajową Nr [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoją wcześniejszą argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Niniejsza sprawa zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który zgodnie z art. 1 § 2 tej ustawy dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 roku, Nr 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W myśl art. 29 ust. 1 u.d.p. budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Zgodnie z ust. 4 art. 29 u.d.p. zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony mając na uwadze wzgląd na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Warunki techniczne, o których mowa zostały określone w powoływanym wyżej rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Z powyższego wynika, iż organ administracyjny wydając decyzję w sprawie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego lub jego przebudowę, kieruje się względami bezpieczeństwa w ruchu drogowym oraz kryteriami wyznaczonymi przez powyższe rozporządzenie. Wyjaśnić także należy, że decyzja w sprawie wyrażenia zgody na budowę lub przebudowę zjazdu, podejmowana w oparciu o art. 29 ust. 1 i 4 u.d.p., wydawana jest w ramach tzw. uznania administracyjnego, co oznacza, że organ ma możliwość wyboru treści rozstrzygnięcia, jednak wybór ten powinien wynikać z wszechstronnego i obiektywnego rozważenia okoliczności faktycznych sprawy (por. wyroki WSA w Warszawie: z dnia 14 września 2005 roku sygn. akt VI SA/Wa 428/05, publ. LexPolonica nr 18780623 i z dnia 7 marca 2007 roku sygn. akt VI SA/Wa 2235.06 publ. LEX nr 329687). Podejmowane w ramach uznania administracyjnego decyzje pozostają pod kontrolą sądu, ale jej zakres jest ograniczony. Sąd bada bowiem czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji uznaniowej, czy organ nie przekroczył przy wydawaniu decyzji granic uznania oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie zindywidualizowanymi przesłankami. Badaniu podlega także, czy przy podjęciu decyzji został uwzględniony słuszny interes społeczny i słuszny interes strony oraz czy respektowano konstytucyjną zasadę równości wobec prawa (art. 7 k.p.a.). Sam wybór rozstrzygnięcia dokonywany przez organ na podstawie kryteriów słuszności i celowości pozostaje poza kontrolą sądu administracyjnego. W kontrolowanej przez Sąd sprawie dokonana przez organ ocena materiału dowodowego nie budzi zastrzeżeń. Niesporne jest, że droga krajowa nr [...] została zakwalifikowana jako droga główna ruchu przyśpieszonego klasy GP. Tym samym zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r., stosowanie zjazdów z tej drogi dopuszczalne jest wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione wykorzystanie istniejącej drogi klasy D Lub L do obsługi przyległych nieruchomości. Z akt postępowania wynika, że od strony południowo – wschodniej przedmiotowa nieruchomość tj. działka nr [...] graniczy z działką nr [...], która zgodnie z zapisami § 4 ust. 2 uchwały nr [...] Rady Gminy w [...] z dnia [...] lutego 2001 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] w obrębie wsi [...] dotyczącymi układu komunikacyjnego ma oznaczenie D9 i stanowi dojazd do dróg publicznych, dla terenów oznaczonych m.in. US2, na którym jest położona nieruchomość skarżących, które w trybie dokonywania podziałów na nieruchomości budowlane powinny być ustanowione jako drogi wewnętrzne. Jak słusznie zauważył organ, powyższe oznacza, że dojazd do nieruchomości należącej do skarżących powinien odbywać się za pośrednictwem drogi wewnętrznej D9, mającej bezpośrednie połączenie z drogą krajową nr [...], która w ramach przeprowadzonej przebudowy przedmiotowego odcinka ww. drogi krajowej posiada włączenie w km 73 + 044. Jak ustalił organ włączenie to zostało zamknięte do czasu wybudowania przez właścicieli działki nr [...] drogi dojazdowej D9, jednakże po wybudowaniu tej drogi możliwe będzie odtworzenie dodatkowego pasa ruchu skrętu w lewo z drogi krajowej na drogę dojazdową, zgodnie z założeniami projektu budowlanego przebudowy drogi krajowej. Tym samym obsługa komunikacyjna nieruchomości, wskazana przez zarządcę drogi krajowej, tj. poprzez drogę wewnętrzną D9, może zapewnić jej obsługę komunikacyjną, bez konieczności wykonywania zjazdu z drogi krajowej nr [...]. Tym samym brak jest podstaw do stwierdzenia wyjątkowej sytuacji dopuszczającej zastosowanie zjazdu, o której mowa w § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 roku, która jednocześnie przemawiałaby za uwzględnieniem żądania strony skarżącej, tak jak to ustalił organ administracji w zaskarżonej decyzji. Z ustaleń GDDKiA wynika nadto, że na wskazanym odcinku drogi krajowej nr [...] znacznie wzrosło natężenie ruchu drogowego, które w roku 2010 wyniosło 6682 pojazdy na dobę. Wskazać w związku z powyższym należy, że zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest podstawowym kryterium wyrażania zgody na wykonanie zjazdów z dróg publicznych i może wpływać na uprawnienia właściciela działki w swobodnym korzystaniu z prawa własności, które nie jest prawem absolutnym i może doznać ograniczeń, jeżeli wynikają one z przepisów prawa. Do takich norm prawnych należą między innymi przepisy ustawy o drogach publicznych oraz akty wykonawcze do tej ustawy. Trafnie w tej mierze organ przywołał treść § 113 ust. 7 i § 78 ust. 1 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. W tych okolicznościach uznać należy, że ustalony stan faktyczny pozwalał na przyjęcie, że wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego do obsługi komunikacyjnej działki skarżących tj. działki o nr ewid. [...] stanowiłoby zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Jest to wystarczająca przesłanka do uznania, że interes społeczny nie zezwalał na uwzględnienie wniosku skarżących. Organ wyczerpująco zbadał wszystkie okoliczności, ustalił stan faktyczny sprawy i prawidłowo zastosował się do zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym dając pierwszeństwo ważnemu interesowi społecznemu nad interesem jednostki. Nie ulega też wątpliwości, iż organ zobowiązany był wobec treści art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2012 poz. 647 j.t. ze zm.), zgodnie z którym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, zobowiązany był do ustalenia stanu faktycznego zgodnie z jego postanowieniami. Tym samym związany był układem komunikacji ustalonym tym planem, czemu dał wyraz w zaskarżonej decyzji. Wskazywane przez skarżących przewidywanie budowy obwodnicy miasta [...] wynikające z Uchwały nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2003 r., która dotyczy zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...] w obrębie [...], wobec treści § 4 ust. 2 uchwały nr [...] Rady Gminy w [...] z dnia [...] lutego 2001 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] w obrębie wsi [...] pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie. Podobnie należy odnieść się także do pozytywnej opinii co do wykonania wskazanego we wniosku zajadu wyrażonej przez Wójta Gminy [...]. Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu naruszenia przepisów postępowania, jak również przepisów prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Z tych względów, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.