VII SA/Wa 32/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński, , Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2011 r. sprawy ze skargi M. Sp. z o.o. w B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej M. Sp. z o.o. w B. kwotę 760 zł (siedemset sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Starosta O. decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku o pozwolenie na budowę z dnia 5 października 2007 r., zatwierdził projekt budowlany i udzielił dla M. z siedzibą w J. pozwolenia na budowę magazynu surowca – hali magazynowej w zespole produkcyjno-magazynowym W [...] na terenie objętym działkami nr ew. [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w J. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania A. S. i A. S., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w prawomocnym wyroku z dnia 5 maja 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 520/10 stwierdził, iż pismo A .S. i A. S. z dnia 24 stycznia 2008 r. pozostaje nadal do rozpatrzenia, ponieważ z treści jego wynika wyraźnie, iż wnioskodawczynie wniosły o wznowienie postępowania administracyjnego, o ile decyzja jest ostateczna. Gdyby nawet takiego zapisu w nim nie zawarto, to organ i tak nie mógłby wznowić postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, lecz powinien potraktować ww. pismo jako odwołanie od decyzji Starosty O. z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...]. Organ podał, że zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że organy obu instancji są zobowiązane do wykonania dyspozycji zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz nie mogą kwestionować stanowiska zawartego w ww. wyroku. Organ stwierdził, iż materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w rozpatrywanej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Z brzmienia art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane jednoznacznie wynika, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wojewoda zauważył, że w sprawie doszło do szeregu zmian w stanie faktycznym i prawnym, a za taki fakt należy uznać realizowanie przez inwestora przedmiotowej inwestycji. Organ wskazał, iż podjął decyzję o uchyleniu zaskarżonej decyzji i umorzeniu postępowania administracyjnego z powodu rozpoczęcia inwestycji. Jednocześnie podał, iż Burmistrz Miasta J. poinformował w piśmie z dnia [...] listopada 2008 r. znak [...], że rozbudowa zakładu prowadzona jest w oparciu o ostateczną decyzję pozwolenia na budowę i kontrolę nad jej prowadzeniem sprawuje z mocy prawa Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego. W ocenie organu, nie ma podstaw prawnych do prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie wniosku W [...] o pozwolenie na budowę magazynu surowca – hali magazynowej w zespole produkcyjno-magazynowym, datowanego na dzień 3 października 2007 r. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła spółka M. Sp. z o.o. z siedzibą w B. (dawniej: M. Sp. z o.o.), zarzucając: - naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 16 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że spółka M. Sp. z o.o. realizowała roboty budowlane przed uzyskaniem ostatecznej decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy skarżący rozpoczął realizację robót budowlanych po dniu 29 stycznia 2008 r., tj. po dniu, w którym zgodnie z informacją uzyskaną przez spółkę M. Sp. z o.o. od właściwych organów, decyzja stała się prawomocna i ostateczna, - naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a. przez nierozpoznanie merytorycznie odwołania wniesionego od decyzji Starosty O. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W rozpatrywanej sprawie wystąpiły tego rodzaju wady i uchybienia. Kontroli Sądu podlegała decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...], uchylająca decyzję Starosty O. z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] - zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę magazynu surowca – hali magazynowej w zespole produkcyjno-magazynowym W [...] na terenie objętym działkami nr ew. [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w J. - i umarzająca postępowanie organu I instancji. Na wstępie zauważyć należy, iż w wyroku z dnia 5 maja 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 520/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że nieprawidłowo Starosta O. postanowieniem z dnia [...] września 2009 r. nr [...] wznowił postępowanie administracyjne zakończone decyzją tego organu z dnia [...] stycznia 2008 r. o pozwoleniu na budowę magazynu surowca – hali magazynowej, w wyniku rozpatrzenia pisma A. S. i A. S. z dnia 24 stycznia 2008 r. Pismo to zostało bowiem złożone, gdy decyzja o pozwoleniu na budowę nie była opatrzona klauzulą ostateczności. Skoro jednak organ wznowił przedmiotowe postępowanie, to następnie prawidłowo decyzją z dnia [...] października 2009 r. nr [...] umorzył wznowione postępowanie jako bezprzedmiotowe. Z tego względu ww. wyrokiem Sąd uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. znak [...] uchylającą w całości decyzję Starosty O. z dnia [...] października 2009 r. nr [...] oraz postanowienie Starosty O. z dnia [...] września 2009 r. nr [...] i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Sąd podał w powyższym wyroku, iż pismo A. S. i A. S. z dnia 24 stycznia 2008 r. pozostaje nadal do rozpoznania, ponieważ z jego treści wynika wyraźnie, iż wnioskodawczynie wniosły o wznowienie postępowania administracyjnego, o ile decyzja jest ostateczna. Gdyby nawet takiego zapisu w nim nie zawarto, to organ i tak nie mógłby wznowić postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, lecz powinien potraktować ww. pismo jako odwołanie od decyzji Starosty O. z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...]. Przyczyną braku rozpatrzenia odwołania A. S. i A. S. z dnia 24 stycznia 2008 r. w ustawowym terminie było nieprawidłowe potraktowanie ww. pisma przez organ, tj. przyjęcie, iż stanowi ono wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego, a nie odwołanie od decyzji organu I instancji. Stanowisko organu zawarte w zaskarżonej decyzji należy zatem uznać za nieprawidłowe, gdyż nie uwzględnia ono całokształtu okoliczności przedmiotowej sprawy. Jak bowiem wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, rozbudowa zakładu prowadzona była w oparciu o ostateczną decyzję pozwolenia na budowę. Należy zauważyć, iż na decyzji o pozwoleniu na budowę oznaczono, iż jest ona ostateczna, podając datę 29 stycznia 2008 r. Ponadto, wynika to również z pisma Burmistrza Miasta J. z dnia [...] listopada 2008 r. znak [...] - na co zresztą powołuje się organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Należy zatem podzielić argumentację zawartą w skardze, iż w okolicznościach niniejszej sprawy nie można przyjąć, że postępowanie wszczęte wnioskiem o pozwolenie na budowę datowanym na dzień 3 października 2007 r. (data wpływu do organu: 5 października 2007 r.) stało się bezprzedmiotowe. Nie można bowiem tak samo traktować sytuacji, w której inwestor wykonał roboty budowlane przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę bądź przed dniem, w którym decyzja ta stała się ostateczna oraz sytuacji, w której inwestor na skutek błędu organu administracji publicznej był przekonany o tym, że odwołanie od decyzji o pozwoleniu na budowę nie zostało wniesione, a decyzja ta stała się ostateczna. W takim przypadku uchylenie przez organ odwoławczy decyzji o pozwoleniu na budowę i umorzenie postępowania prowadzonego przed organem pierwszej instancji należy uznać za niedopuszczalne i naruszające art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w sposób, mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nadmienić należy, że w orzecznictwie prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym reguła, iż nie można ponownie wydać pozwolenia na budowę, skoro prace budowlane są w toku, nie ma zastosowania do pozwoleń na budowę kończących postępowanie, które następnie zostało wznowione. Po pierwsze, samo wznowienie postępowania nie znosi decyzji, która kończyła postępowanie zwykłe, bo nie ta decyzja jest przedmiotem postępowania wznowionego, lecz przedmiotem tym są ewentualne wady o charakterze proceduralnym, które mogły mieć miejsce w postępowaniu zwykłym. Uchylenie pozwolenia na budowę w sytuacji, kiedy rozpoczęto roboty budowlane i umorzenie postępowania w tej sprawie, narażałoby inwestora na konieczność udziału w odrębnym postępowaniu legalizującym zabudowę i zezwalającym na podjęcie robót (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 marca 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1741/08, Lex nr 550291). Sąd przychyla się do stanowiska zawartego w powyższym wyroku. W okolicznościach niniejszej sprawy przyjąć trzeba, iż inwestor dysponował ostatecznym pozwoleniem na budowę. Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewoda [...] rozpatrzy odwołanie A. S. i A. S. z dnia 24 stycznia 2008 r. merytorycznie. Z tych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. Zgodnie z art. 152 ww. ustawy, zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 210 cytowanej ustawy.