VII SA/Wa 321/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Miron, Sędzia WSA Maria Tarnowska, Protokolant sekr. sąd. Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lipca 2014 r. sprawy ze skargi D. Ł. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego prowadzonego w ramach nadzoru budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] decyzją nr [...]z dnia [...] września 2013r. na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267) po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej robót budowlanych wykonywanych na nieruchomości przy ul. [...] działka nr ew. [...] obręb [...] w [...] umorzył postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego. W uzasadnieniu decyzji organu wskazał, że postępowanie toczyło się na wniosek D. Ł. który wpłynął do organu w dniu 18 lutego 2013r. W dniu 11 czerwca 2013r. upoważniony przedstawiciel Inspektoratu przeprowadził czynności kontrolne na przedmiotowej nieruchomości, w czasie których stwierdzono, że na terenie nieruchomości przy ul. [...] dz. nr ew. [...] obręb [...] w [...] prowadzone są roboty budowlane na podstawie prawomocnej decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...].05.2012r. polegające na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego. W czasie kontroli okazano dziennik budowy nr [...] wydany dnia [...] czerwca 2012 r. oraz projekt budowlany załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę. W trakcie kontroli stwierdzono wykonywanie prac malarskich i wykończeniowych, wykonywanie termoizolacji elewacji oraz pokrycia dachu; zagospodarowanie terenu w trakcie realizacji. Teren budowy ogrodzony. W trakcie kontroli stwierdzono, iż roboty budowlane na nieruchomości prowadzone są prawidłowo, zgodnie z przepisami prawa budowlanego oraz polskimi normami. Ponadto w dniu 12.08.2013 r. organ nadzoru budowlanego wydał inwestorom zaświadczenie potwierdzające, iż przedmiotowy budynek mieszkalny jednorodzinny został przyjęty do użytkowania. Po rozpatrzeniu odwołania D. Ł. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2013r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy przeprowadził postępowanie w sprawie ponownie. Organ wskazał, że postanowieniem nr [...] z dnia [...] czerwca 013r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił D. Ł. wszczęcia postępowania w sprawie robót budowlanych prowadzonych na nieruchomości przy ul. [...] działka nr ew. [...] z obrębu [...] w [...] z uwagi na brak przymiotu strony wnioskodawcy. Organ odwoławczy uchylił w/w postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia jednocześnie wskazując, że D. Ł. powinien być uznany za stronę postępowania bowiem "wielkość spornego budynku i jego usytuowanie na działce budowlanej wskazują, że właściciel sąsiedniej działki winien posiadać interes prawny". Przechodząc do meritum sprawy [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że przedmiotowy budynek mieszkalny jednorodzinny został przyjęty do użytkowania. Ze zgromadzonej dokumentacji wynika natomiast, że roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z pozwoleniem na budowę bez istotnych odstępstw od projektu budowlanego i zgodnie z przepisami. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego D. Ł. wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżący zarzucał organowi pierwszej instancji naruszenie art. 7,8,9 i 10 kpa, podnosząc, że został pozbawiony możliwości czynnego udziału w postępowaniu, bowiem jego pełnomocnik nie został dopuszczony do udziału w kontroli obiektu wyznaczonej na dzień 11 czerwca 2013r. Skarżący wskazał, że w dniu powiadomienia o możliwości zapoznania się z aktami sprawy 12 sierpnia 2013r. organ wydał inwestorowi zaświadczenie potwierdzające, że przedmiotowy budynek mieszkalny został przyjęty do użytkowania. Natomiast już 1 września 2013 r. inwestor zawarł umowę najmu obiektu na budynek realizujący inne cele aniżeli mieszkaniowe pomimo braku decyzji o zmianie sposobu użytkowania obiektu. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podnosząc jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Rozpoznając sprawę pod względem zgodności wydanej decyzji z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów postępowania sąd uznał, że skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja jak i decyzja ją potwierdzająca zostały bowiem wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie organu. Sąd kontroluje decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] nr. [...] z dnia [...] września 2013 r. umarzającą postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego w sprawie robót budowlanych wykonywanych na nieruchomości przy ul. [...] działka nr ew. [...] obręb [...] w [...]. Postępowanie zostało wszczęte na wniosek D. Ł. Stosownie do treści art. 61 § 1 Kpa żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji. W przypadku wątpliwości organ powinien ustalić rzeczywistą wolę strony skarżącej. (vide: wyrok NSA z dnia 11 czerwca 1990 r. I SA 367/90, wyrok NSA z dnia 26 lipca 2006 r. II OSK 1004/05). Wniosek strony wiąże organ co do treści żądania, natomiast podstawy prawne podejmowanej decyzji administracyjnej ustalane są przez ten organ na podstawie własnej oceny. Nawet, gdy strona wskazuje przepisy prawa co do zasady winny być one traktowane jedynie jako propozycja prawnej podstawy rozstrzygnięcia w żadnym razie nie wiążąca organu. Organ dopiero na podstawie treści żądania wyznacza stosowną normę prawa materialnego, która będzie miała zastosowanie w sprawie ( vide: wyrok NSA z 30.01.2013 r. II OSK 1812/11). Jak wynika z wniosku z 18 lutego 2013 D. Ł. zgłosił zastrzeżenia co do przeznaczenia obiektu, który w tym czasie był ukończony w stanie surowym otwartym. Jak wskazywał, z tablicy informacyjnej budowy wynikało, że realizowany jest budynek jednorodzinny, zaś jego gabaryty i architektura wskazywały na budynek o charakterze użytkowym. We wniosku skarżący zwrócił się do organu nadzoru budowlanego, celem ustalenia przeznaczenia wybudowanego obiektu wskazując na uciążliwości związane z prowadzeniem placówki oświatowej. W piśmie z dnia 28 sierpnia 2013r. w odpowiedzi na zawiadomienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego "że prowadzone jest wszczęte na wniosek strony postępowanie w sprawie robót budowlanych" skarżący wskazał na "niezrozumiałą przychylność organu co do zakresu samowoli budowlanej zastosowanej przez inwestora co do zmiany przeznaczenia obiektu". Skarżący niezależnie też od wniosku w przedmiotowej sprawie, złożył wniosek o wznowienie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę realizowanego budynku. Organa powiatowy wskazał, że datą wszczęcia postępowania był dzień doręczenia wniosku strony, tj. 18 lutego 2013r., a decyzja tego organu została wydana [...] września 2013r. Skoro postępowanie było prowadzone na wniosek, a nie z urzędu, to niezależnie od innych toczących się postępowań konieczne było właściwe, tj. zgodne z tym wnioskiem określenie przedmiotu postępowania. W razie zaś wątpliwości organ powinien wezwać skarżącego do sprecyzowania żądania wniosku tym bardziej, że w dniu wydania decyzji przez organ pierwszej instancji [...] września 2013r. budynek został już przyjęty do użytkowania co potwierdziło wydane inwestorom zaświadczenie z dnia 12 sierpnia 2013r. Należy mieć na uwadze, że wskazany we wniosku przedmiot postępowania strona może w toku postępowania zmodyfikować, a organ ma obowiązek na nowo ocenić to żądanie w świetle przepisów prawa materialnego po wyczerpującym ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Organ prowadził postępowanie w sprawie zgodności obiektu budowlanego z pozwoleniem na budowę, zaś skarżący domagał się sprawdzenia przez organy nadzoru czy nie doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu. Zgodnie zaś z przepisem art. 36 a Prawa budowlanego ust 5 pkt 6 istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego jest zmiana zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Wykonanie, bowiem robót budowlanych które zmieniają sposób użytkowania obiektu lub jego części może stanowić w świetle art. 36 a ust 5 pkt 6 Prawa budowlanego istotne odstępstwo od pozwolenia na budowę. Stwierdzenie, czy nastąpiło tego rodzaju odstępstwo wymaga porównania funkcji, formy i konstrukcji obiektu budowlanego rozwiązań technicznych i przede wszystkim zamierzonego sposobu użytkowania zawartych w projekcie budowlanym z rzeczywistym stanem wykonywanych robót budowlanych. Istotne odstąpienie od zatwierdzonego pozwolenia na budowę wymaga zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę. W sytuacji stwierdzenia istotnych odstępstw organ zobowiązany jest podjąć decyzję na podstawie art. 50 i 51 Prawa budowlanego. W tym zakresie organy nie poczyniły żadnych ustaleń. Słuszny jest też zarzut naruszenia art. 10 Kpa. Na organie bowiem od dnia wszczęcia postępowania ciąży obowiązek zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu. W szczególności organ zobowiązany jest zapewnić stronie udział w przeprowadzeniu dowodu osobiście lub przez pełnomocnika. Organy winny czuwać też nad tym, aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu powinny udzielać im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Z tych względów mając na uwadze, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania art. 9, 10 Kpa, art. 61 §1 Kpa, art. 105 §1 Kpa, które to naruszenia miały wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a orzekł jak w wyroku.