VII SA/Wa 322/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, Sędzia WSA Izabela Ostrowska, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 6 listopada 2015 r. sprawy ze skargi (...) na postanowienie (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) grudnia 2014 r. nr (...) w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego skargę oddala Zaskarżonym postanowieniem nr (...) z dnia (...) grudnia 2014 r. (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu zażalenia (...) na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego uchylił w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) nr (...) z dnia (...) października 2014 r., zawieszające postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej rozbudowy istniejącego budynku mieszkalnego o kuchnię, łazienkę i ganek, zlokalizowanego na działce nr ew. (...) przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że w związku z samowolną rozbudową istniejącego budynku mieszkalnego organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia (...) lipca 2014r, nr (...) wstrzymał roboty budowlane i nałożył na sprawców samowoli budowlanej (...) obowiązek wynikający z art. 48 ust 2 i 3 Prawa budowlanego. Następnie po rozpatrzeniu wniosku (...) o zawieszenie postępowania z powodu śmierci w dniu (...) lipca 2014 r. (...), co wynikało z załączonego aktu zgonu organ pierwszej instancji postanowieniem nr (...) z dnia (...) października 2014r wydanym na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. zawiesił prowadzone postępowanie. Organ odwoławczy przywołał treść art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a., wskazując, że zawieszenie postępowania na tej podstawie możliwe jest w razie łącznego wystąpienia trzech przesłanek: 1. śmierć strony ma miejsce po wszczęciu postępowania administracyjnego, w jego toku, 2. śmierć strony nie czyni postępowania bezprzedmiotowym, 3. brak jest możliwości wezwania do udziału w postępowaniu spadkobierców zmarłej strony oraz brak okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5. Zdaniem organu odwoławczego powołany w podstawie prawnej zaskarżonego postanowienia art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. nie nakłada na organ administracyjny bezwzględnego obowiązku zawieszenia postępowania w każdym przypadku śmierci strony. Dopiero wtedy, gdy wezwanie spadkobierców zmarłej strony nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności określone w art. 30 § 5 k.p.a., a postępowanie nie stało się wobec śmierci strony bezprzedmiotowe, organ administracji zawiesza postępowanie. Zatem zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. jest obligatoryjne jedynie wtedy, gdy ustalenie spadkobierców zmarłej strony przez organ nastręcza trudności i osób tych nie można zawiadomić o toczącym się postępowaniu. Co do zasady śmierć strony w toku postępowania powoduje, że postępowanie toczy się dalej, tyle że z udziałem jej spadkobierców, których organ ma obowiązek ustalić. Jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe, organ obowiązany jest z urzędu zawiesić postępowanie do czasu ustalenia następców prawnych zmarłej strony chyba, że w sprawie znana jest organowi osoba sprawująca zarząd majątkiem masy spadkowej. Organ odwoławczy ustalił, że z akt sprawy nie wynika, aby organ pierwszej instancji po powzięciu informacji o śmierci strony podjął próbę ustalenia i wezwania spadkobierców po zmarłym (...) do udziału w postępowaniu. Brak jest dokumentów świadczących o wystąpieniu przez organ pierwszej instancji do (...) bądź właściwego sądu powszechnego z zapytaniem, czy było przeprowadzone postępowanie spadkowe bądź czy spadkobiercy złożyli poświadczenie dziedziczenia. Jednocześnie organ wskazał, że ustalenie spadkobierców winno nastąpić na podstawie prawomocnego postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku albo zarejestrowanego aktu poświadczenia dziedziczenia. Ponadto, zdaniem organu odwoławczego nie bez wpływu na problem zasadności zawieszenia postępowania pozostaje kwestia posiadania bądź nieposiadania przez zmarłą stronę tytułu prawnego do nieruchomości na której samowolnie rozbudowany został budynek mieszkalny. Z zażalenia (...) będącego jednym ze współwłaścicieli działki inwestycyjnej wynika, że (...) nie był właścicielem bądź współwłaścicielem działki nr ew. (...) na której usytuowany jest budynek mieszkalny podlegający samowolnej rozbudowie. (...) wskazał, iż jedynie (...), jako spadkobierczyni po (...) jest współwłaścicielką tej nieruchomości. Zdaniem organu odwoławczego w związku z powyższym jeżeli (...)– pomimo, że był jednym z inwestorów – rzeczywiście nie posiadał tytułu prawnego do działki nr ew. (...) to na potrzeby przedmiotowej sprawy nie ma konieczności ustalania przez organ jego spadkobierców. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że sprawcą samowoli budowlanej łącznie z (...), która prawdopodobnie ma również, jako potencjalny spadkobierca, roszczenia własnościowe w stosunku do działki nr ew. (...) obr. (...) i jednocześnie obecnie użytkuje położony na tej nieruchomości budynek mieszkalny. W związku z tym należy rozważyć, czy (...) nie sprawuje zarządu nad nieruchomością o nr ew. (...) w sposób wskazany w art. 30 § 5 k.p.a. W konkluzji organ odwoławczy stwierdził, że przy ponownym rozpatrywaniu wniosku o zawieszenie postępowania organ pierwszej instancji powinien zbadać występowanie obu przesłanek do zawieszenia tj. możliwości wezwania spadkobierców zmarłego do udziału w postępowaniu oraz okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5 k.p.a. Jednak w szczególności powinien ustalić, czy zmarły (...) posiadał tytuł prawny do działki nr (...), co z kolei przesądzałoby o konieczności ustalania jego spadkobierców. W przypadku bowiem nie posiadania przez zmarłego tytułu prawnego do ww. nieruchomości przy jednoczesnym uznaniu, że (...) sprawuje zarząd tą nieruchomością, brak będzie podstaw do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosła (...), domagając się jego uchylenia wraz z zasądzeniem kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie: 1. przepisów postępowania tj. art. 8 k.p.a., art. 12 k.p.a., art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a., art. 30 § 5.p.a. oraz art. 138 § 2 k.p.a. poprzez zalecenie wyjaśnienia organowi pierwszej instancji okoliczności mających zdaniem organu odwoławczego istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy o zawieszenie postępowania po zmarłym (...), w sytuacji gdy wskazane kwestie nie mają merytorycznego związku ze sprawą, 2. przepisów prawa materialnego tj. art. 52 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że zmarły (...) jako inwestor samowoli budowlanej nie jest stroną postępowania administracyjnego. Skarżąca wskazała, że stanowisko organu odwoławczego w zakresie w jakim stwierdza, że jeśli zmarły (...) pomimo, że był jednym z inwestorów – nie posiadałby tytułu prawnego do działki nr (...), to na potrzeby przedmiotowej sprawy nie ma konieczności ustalania przez organ I instancji jego spadkobierców jest rażącym naruszeniem art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. i art. 52 Prawa budowlanego. Ponadto naruszeniem art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 30 § 5 k.p.a. są także wnioski organu w zakresie w jakim organ odwoławczy wskazuje, że w przypadku nie posiadania przez zmarłego (...) tytułu prawnego do ww. nieruchomości przy jednoczesnym uznaniu, że skarżąca sprawuje zarząd nad tą nieruchomością brak będzie podstaw do zawieszenia postępowania. Zdaniem skarżącej wskazane przez organ odwoławczy okoliczności, które wymagają wyjaśnienia przez organ I instancji nie mają jakiegokolwiek związku z merytorycznym rozpatrzeniem wniosku o zawieszenie postępowania. Wbrew twierdzeniom organu odwoławczego zmarły (...) niezależnie od posiadania tytułu prawnego do działki nr (...) był stroną postępowania jako inwestor wymieniony w art. 52 Prawa budowlanego. Już z tego faktu wynika obowiązek organu do zawieszenia postępowania administracyjnego z urzędu, jeśli łącznie są spełnione przesłanki wskazane w art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. W niniejszej sprawie przesłanki o których mowa w art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. zostały spełnione gdyż śmierć jednego z inwestorów nastąpiła w toku postępowania, wezwanie spadkobierców nie było możliwe bowiem nie istnieje w obrocie prawnym prawomocne postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku po (...) i nie zachodzą okoliczności o których mowa w art. 30 § 5 k.p.a., a postępowanie nie podlega obligatoryjnemu umorzeniu jako bezprzedmiotowe. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji rozstrzygnięcia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Oceniając zaskarżone postanowienie pod względem zgodności z prawem Sąd uznał, iż nie narusza ono prawa. Zgodnie z treścią art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie w razie śmierci strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5 k.p.a., a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe. W niniejszej sprawie dotyczącej samowoli budowlanej popełnionej przez (...), zmarł w toku postępowania (...). Nie oznacza to jednak, że organ administracji ma obowiązek natychmiastowego zawieszenia toczącego się postępowania. W wyroku z dnia (...) czerwca 2000 roku, sygn. akt I SA 972/99 (niepublikowany) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że śmierć strony w świetle postanowień art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. nie nakłada na organ administracji bezwzględnego obowiązku zawieszenia postępowania w każdym przypadku. Dopiero wtedy gdy wezwanie spadkobierców zmarłej strony nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5 k.p.a., a postępowanie nie stało się wobec śmierci strony bezprzedmiotowe, organ administracji zawiesza postępowanie. Zatem zawieszenie postępowania z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. jest obligatoryjne wówczas, gdy ustalenie spadkobierców zmarłej strony nastręcza trudności i osób tych nie można powiadomić o toczącym się postępowaniu, a nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5 k.p.a. i postępowanie nie stało się wobec śmierci strony bezprzedmiotowe, Również (...) w glosie do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1999 roku, sygn. akt II SA/Po 750/98 (OSP 2000/4/61) stwierdza, że "organ administracji publicznej obowiązany jest w razie śmierci strony lub jednej ze stron ustalić, czy nie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 30 § 5 k.p.a., a zatem czy w razie braku możliwości wezwania spadkobierców do udziału w postępowaniu jako strona w sprawie nie działa osoba sprawująca faktyczny zarząd majątkiem masy spadkowej, a w sytuacji braku też tej osoby, czy nie został ustanowiony przez sąd kurator spadku". Z akt sprawy wynika, że organ pierwszej instancji przed wydaniem postanowienia o zawieszeniu postępowania nie podjął próby ustalenia i wezwania spadkobierców po zmarłym (...) do udziału w postępowaniu. Brak jest dokumentów świadczących o wystąpieniu przez organ pierwszej instancji do (...) (żony zmarłego) bądź właściwego sądu powszechnego z zapytaniem, czy było przeprowadzone postępowanie spadkowe bądź czy spadkobiercy złożyli poświadczenie dziedziczenia. Podkreślić należy, że przepis art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. nie nakłada w kwestii ustalenia spadkobierców obowiązku stwierdzenia nabycia przez nich spadku na drodze sądowej. Niemożliwość wezwania do udziału w sprawie spadkobierców będzie miała miejsce w sytuacji, gdy spadkobiercy nie są ustaleni albo nie są znani organowi (por. B. Adamiak w: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz pod. red. B. Adamiak. J. Borkowskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 436). Wadliwie zatem i wbrew treści przepisu organ odwoławczy uznał, że wymaganym dowodem ustalenia prawnych spadkobierców zmarłego będzie prawomocne postanowienie sądu cywilnego bądź notarialny akt dziedziczenia. W toku postępowania administracyjnego dopuszczalne jest ustalanie przez organ spadkobierców zmarłej strony również w inny sposób, niż tylko poprzez sądowe stwierdzenie nabycia spadku (notarialny akt dziedziczenia). Wskazań osób, które organ może uznać za następców prawnych zmarłego (...) mogą udzielić inne osoby uczestniczące jako strony w postępowaniu w szczególności żona zmarłego (...). Natomiast jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe (co będzie miało miejsce w przypadku gdy spadkobiercy nie są ustaleni albo nie są znani organowi) wówczas do udziału w postępowaniu jest powołana osoba, która sprawuje faktyczny zarząd majątkiem masy spadkowej (art. 30 § 5 k.p.a.). W zaskarżonym postanowieniu organ odwoławczy trafnie wskazał, że postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) nr (...) z dnia (...) października 2014 r., zawieszające postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej rozbudowy istniejącego budynku mieszkalnego jest co najmniej przedwczesne. Wbrew zarzutom skarżącej organ pierwszej przed wydaniem postanowienia o zawieszeniu postępowania nie przeprowadził wszystkich możliwych, a zarazem niezbędnych czynności zmierzających do ustalenia kręgu spadkobierców po zmarłej stronie i nie zebrał w sposób wyczerpujący dowodów świadczących o faktycznej niemożności ich wezwania do udziału w postępowaniu. Nie ustalił również stosownie do art. 30 § 5 k.p.a., osoby sprawującej zarząd majątkiem masy spadkowej, która byłaby uprawniona do uczestniczenia w postępowaniu, jako następca prawny zmarłego (...) w przypadku gdyby wezwanie spadkobierców nie byłoby możliwe. W przedstawionych okolicznościach sprawy nietrafny pozostaje zarzut skarżącej dotyczący spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. Zgodzić należy się z organem odwoławczym, iż w dacie wydania postanowienia przez organ I instancji nie było podstaw do zawieszenia postępowania w oparciu o przepis art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. W konsekwencji tego wydane postanowienie zostało prawidłowo uznane za przedwczesne, co musiało skutkować jego uchyleniem. Sąd nie podziela natomiast stanowiska organu odwoławczego w kwestii konieczności wyjaśnienia przez organ pierwszej instancji, czy zmarły (...) , który był jednym z inwestorów posiadał tytuł prawny do działki nr ew. (...). Nie ma racji organ odwoławczy twierdząc, że nie ma konieczności ustalania przez organ pierwszej instancji spadkobierców zmarłego inwestora w sytuacji gdyby okazało się, że nie posiadał on tytułu prawnego do działki nr (...). Pojęcie inwestora w rozumieniu art. 52 Prawa budowlanego oznacza w istocie sprawcę samowoli budowlanej. Zgodnie z treścią art. 52 ustawy Prawo budowlane inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. W przepisie tym określono podmioty zobowiązane do wykonania obowiązków związanych z popełnioną samowolą budowlaną. W orzecznictwie sądowym nie budzi wątpliwości, że w pierwszej kolejności nakaz wykonania obowiązków winien być adresowany do inwestora, który jest sprawcą samowoli budowlanej i ma tytuł prawny do obiektu. W pewnych jednak okolicznościach obowiązki związane z popełnioną samowolą budowlaną mogą być nałożone również na inwestora, który nie jest właścicielem nieruchomości, na której zrealizowano obiekt budowlany (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lipca 2009 r. sygn. akt II OSK 1234/08, LEX nr 552842 i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 grudnia 2010 r. sygn. akt IV SA/Po 971/10, LEX nr 758643). W szczególności będzie to dopuszczalne w sytuacji, gdy inwestor rozbudował samowolnie obiekt budowlany bez zgody właściciela nieruchomości. W takim bowiem przypadku nałożenie na właściciela nieruchomości obowiązków związanych z popełnioną samowolą budowlaną byłoby dla niego nieuzasadnionym obciążeniem, narażałoby na koszty i dolegliwą procedurę, stanowiłoby również nieuzasadnione zwolnienie inwestora, który działał w warunkach samowoli budowlanej i to on powinien ponieść wszystkie niedogodności związane z prowadzonym postępowaniem legalizacyjnym (por. wyrok NSA z 21 listopada 2001 r., SA/Rz 597/00, Lex Polonica 354876). W tej sytuacji należy przyjąć, że stroną postępowania legalizacyjnego jest sprawca samowoli budowlanej niezależnie od tego czy posiada tytuł prawny do nieruchomości na której samowolę popełnił. W rezultacie powyższych rozważań Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że zaskarżone postanowienie pomimo wskazanej wadliwości uzasadnienia odpowiada prawu. Mając to na uwadze, na mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę jako niezasadną należało oddalić.