VII SA/Wa 323/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2007 r. sprawy ze skargi " D." Sp. z o. o. w W. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] listopada 2006 r. znak [...] w przedmiocie cofnięcia pozwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Farmaceutycznego na rzecz skarżącego D. Sp. z o.o. w W. kwotę 1240 zł (tysiąc dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. VII SA/Wa 323/07 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...].07.2006r. znak [...] Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w L. , na podstawie art. 99 ust. 2, art. 37ap pkt 2 i 3, art. 103 ust. 2 pkt 2, art. 108 ust. 4 pkt. 4a ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (tekst jednolity Dz. U. z 2004r. Nr 53 poz. 533 z późn. zm.) cofnął spółce z o.o. "D." zezwolenie na prowadzenie przedmiotowej apteki ogólnodostępnej typu [...] w L. przy ul. [...] udzielone wcześniejszą decyzją z dnia z dnia [...].08.2000r. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że w okresie od dnia [...].09.2005r. do dnia [...].10.2005r. Inspektorzy farmaceutyczni Wojewódzkiego Inspektoratu Farmaceutycznego w L. przeprowadzili w tej aptece kontrolę, w wyniku której stwierdzono, że D. Sp. z o.o. powierzyła prowadzenie apteki E. K. na podstawie umowy o świadczenie usług (z dnia [...].06.2005r.). Ponadto ustalono, że D. Sp. z o.o. posiadająca zezwolenie na prowadzenie przedmiotowej apteki nie zatrudniała w aptece ani pracowników fachowych ani pracowników pomocniczych. Pracowników tych zatrudniała prowadząca działalność gospodarczą mgr farm. E. K., która przy ich udziale tę aptekę prowadziła. E. K. zarejestrowała i prowadziła działalność wpisaną do ewidencji działalności gospodarczej Prezydenta Miasta L. pod nr [...] pod firmą "E." E. K. Organ stwierdził, że D. Sp. z o.o. naruszyła przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne a w szczególności: * art. 99 ust. 4a zgodnie, z którym podmiot prowadzący aptekę obowiązany jest zatrudnić osobę odpowiedzialną za prowadzenie apteki dającą rękojmię należytego jej prowadzenia. * art. 90 zgodnie z którym przy wykonywaniu w aptece czynności fachowych mogą być zatrudnieni wyłącznie farmaceuci i technicy farmaceutyczni w granicach ich uprawnień zawodowych. Zdaniem organu spółka D. Sp. z o.o. nie zatrudniała kierownika apteki i pracowników fachowych bowiem przepis art. 88 ust. 1 ustawy stanowi, że w aptece ogólnodostępnej musi być ustanowiony farmaceuta , o którym mowa w art. 2b ust. 1 pkt.1, 2 i 5-7 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich (t.j. Dz. U. z 2003r. Nr 9 poz. 108) odpowiedzialny za prowadzenie apteki, zwany dalej kierownikiem apteki. Przepis ten należy traktować jako przepis określający wymagania, od spełnienia których uzależniona jest możliwość objęcia stanowiska kierownika apteki. Przepis ten nie przesądza w jakiej formie prawnej winien być zatrudniony kierownik apteki ale o VII SA/Wa 323/07 tym, że winna być to forma umowy o pracę wynika z art. 99 ust. 4a w związku z art. 88 ust. 4 ustawy. Instytucja urlopu wypoczynkowego przypisana jest bowiem stosunkowi pracy lub spółdzielczemu stosunkowi pracy. Ponadto zdaniem organu utrudniono mu wykonywanie czynności urzędowych tj ustalenie stanu faktycznego i w związku z tym zgodnie z art. 103 ust. 2 pkt. 2 powołanej ustawy Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny mógł cofnąć zezwolenie, jeżeli pomimo uprzedzenia, uniemożliwiono lub utrudniono wykonywanie czynności urzędowych przez Inspekcję Farmaceutyczna. Po rozpatrzeniu odwołania spółki "D." Główny Inspektor Farmaceutyczny decyzją z dnia [...] listopada 2006r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w L. W ocenie Głównego Inspektora Farmaceutycznego organ I instancji dokonał prawidłowej interpretacji postanowień umowy o świadczenie usług zawartej przez stronę i E. K. zawartej w dniu [...].06.2005r.. Organ odwoławczy wskazał, że zezwolenie na prowadzenie apteki w L. przy ul. [...] uzyskała "D." Sp. z o.o. która , zawierając umowę o świadczenie usług z E. K. - odrębnym przedsiębiorcą, dokonała na jej rzecz cesji uprawnienia do prowadzenia apteki wynikającego z zezwolenia. W wyniku zawarcia powyższej umowy, aptekę prowadził przedsiębiorca nie posiadający zezwolenia wymaganego przez obowiązujące przepisy. Organ wskazał, że zgodnie z § 3 ust. 2 umowy o świadczenie usług to, zleceniobiorca zatrudniał we własnym imieniu i na własny rachunek, pracowników posiadających prawo wykonywania zawodu farmaceuty (technika farmacji) oraz kwalifikacje wymagane odpowiednimi przepisami, a także osób pełniących funkcje pomocnicze w prowadzeniu apteki. Zatem pracodawcą dla innych niż kierownik osób, wykonujących pracę w aptece jest kierownik apteki, a nie przedsiębiorca, który uzyskał zezwolenia na jej prowadzenie. Organ odwoławczy wskazał, że kierownik apteki jako osoba organizacyjnie podporządkowana zleceniodawcy nie może "we własnym imieniu i na własny rachunek" zatrudniać innych osób wykonujących pracę w aptece. Organ odwoławczy podzielił również stanowisko organu I instancji, że strona utrudniała Wojewódzkiemu Inspektorowi Farmaceutycznemu w L. wykonywanie czynności kontrolnych wobec apteki położonej w L. przy ul. [...] bowiem strona nie zastosowała się do wezwania organu I instancji zawartego w piśmie z dnia [...].11.2005r. nr [...] dotyczącego przedstawienia umowy łączącej "D." Sp. z o.o. z p. E. K. i umów zawartych przez Spółkę z pozostałymi VII SA/Wa 323/07 pracownikami zatrudnionymi w aptece. Zdaniem organu, utrudnianie wykonywania czynności urzędowych przez Państwową Inspekcję Farmaceutyczną upoważnia wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego do cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki - zgodnie z art. 103 ust. 2 pkt 2 ustawy - Prawo farmaceutyczne. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego złożyła spółka "D.", wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zarzucając zaskarżonej decyzji: 1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest art.37ap usl.1 pkt 2) i pkt 3) w związku z art.99 ust.4a (nie wymienionego w sentencji decyzji a w jej uzasadnieniu), art.88 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (Dz.U. z 2004r. Nr 53. poz. 533 z późn. zm. - zwanej dalej Prawem farmaceutycznym) oraz załącznikiem do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 października 2002r. w sprawie wzoru prowadzenia ewidencji zatrudnionych w aptece farmaceutów i techników farmaceutycznych (Dz.U. Nr 187. poz. 1566) - wzorem ewidencji zatrudnionych w aptece farmaceutów i techników farmaceutycznych przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że skarżący przestał spełniać warunki określone przepisami prawa, wymagane do wykonywania działalności gospodarczej określonej w zezwoleniu oraz że skarżący nie usunął, w wyznaczonym przez organ zezwalający terminie, stanu faktycznego lub prawnego niezgodnego z przepisami prawa regulującymi działalność gospodarczą objętą zezwoleniem, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie wymienionych przepisów, a także niewłaściwe, gdyż bezprzedmiotowe zastosowanie art.88 ust.4 Prawa farmaceutycznego; 2) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, przez niewłaściwe zastosowanie arl.37ap ust.1 pkt 3 pomimo nic wydania przez organ I instancji, na podstawie art. 103 ust.2 pkt 1 decyzji żądającej usunięcia uchybień polegających na niezgodności stanu faktycznego lub prawnego z przepisami prawa regulującymi działalność gospodarczą objętą zezwoleniem. 3) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest art. 103 ust.2 pkt 2) Prawa farmaceutycznego przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że zachodzą przesłanki do cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki przy ul. [...] w L. w sytuacji braku uniemożliwiania lub utrudniania przez skarżącego wykonywania czynności urzędowy eh przez Inspekcję Farmaceutyczną. 4) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art.6. 7. 10. 77§1, 80 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks VII SAM/a 323/07 postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98. poz. 1071 z późn. zm.), W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Farmaceutyczny podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Na podstawie art. 99 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne apteka ogólnodostępna może być prowadzona tylko na podstawie uzyskanego zezwolenia na prowadzenie apteki. Zezwolenie na prowadzenie apteki jest stosunkiem administracyjnym wynikającym z decyzji administracyjnej, w której organ administracyjny przyznaje prawo do prowadzenia określonej działalności gospodarczej, wyraźnie oznaczonemu podmiotowi, który spełnia wymagania wynikające z przepisów prawa. Zezwolenie takie jest niezbywalne, nie ma możliwości wydzielenia go z majątku wspólnika i pozostawienia w dyspozycji spółki, ani też nie ma ono możliwości samodzielnego uczestnictwa w obrocie prawnym. Zezwolenie jest instytucją prawa administracyjnego, a nie cywilnego, dlatego też władny do dysponowania nim jest organ administracyjny, który je wydał, a nie podmiot gospodarczy, który je uzyskał w wyniku postępowania o wydanie zezwolenia. Ponadto co do zasady wyłączone jest ono z obrotu cywilnoprawnego. Brzmienie przepisów ustawy jednoznacznie świadczy o tym, iż zezwolenie na prowadzenie apteki może uzyskać tylko jeden podmiot - przedsiębiorca, który złożył stosowny wniosek, jeżeli spełnia wymogi określone przez prawo. Przedsiębiorca ten nie może swobodnie dysponować zezwoleniem, w szczególności nie może dokonać cesji wynikającego z niego uprawnienia do prowadzenia apteki na rzecz innego przedsiębiorcy. Z akt przedmiotowej sprawy wynika, iż zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej wydane zostało przez Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego na rzecz spółki, która w ramach zawartej w dniu [...].06.2005r. umowy o świadczenie usług przekazała kierownikowi apteki E. K. możliwość zatrudniania we własnym imieniu i na własny rachunek, pracowników posiadających prawo wykonywania zawodu farmaceuty (technika farmacji) oraz posiadających wymagane kwalifikacje, a także osób pełniących funkcje pomocnicze w prowadzeniu apteki. Zdaniem organów postanowienia powyższej umowy wskazują jednoznacznie, że "D." Sp. z o.o. dokonała na rzecz E. K. cesji uprawnienia wynikającego z zezwolenia do prowadzenia apteki w L. przy ul. [...]. Zdaniem Sądu nie można wywieść na podstawie postanowień w/w umowy o VII SA/Wa 323/07 świadczenie usług a w szczególności Nie treści § 3 tej umowy ,że spółka zaprzestała prowadzenia apteki i że apteka prowadzona jest przez inny podmiot niż wynika to z wydanego zezwolenia. Zdaniem Sądu, organy obu instancji z uchybieniem przepisom art. 7, 77 i 107 kpa nie dokonały dokładnego wyjaśnienia sprawy, nie zebrały i nie rozpatrzyły wyczerpująco materiału dowodowego, a uzasadnienia decyzji nie zawierają właściwej analizy materiału dowodowego i wykładni przepisów. Sposób i zakres przekazanych przez spółkę uprawnień kierownikowi apteki nawet jeśli on ma zarejestrowaną określoną działalność gospodarczą nie świadczy o tym ,że spółka D. przestała spełniać warunki określone przepisami prawa, wymagane do wykonywania działalności gospodarczej określonej w zezwoleniu w rozumieniu przepisu art. 37ap ust.1 pkt.2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (tekst jednolity Dz. U. z 2004r. Nr 53 poz. 533 z późn. zm) lub że spółka nie prowadzi działalności objętej zezwoleniem w rozumieniu przepisu art. 103 ust.2 pkt. 4 cyt. ustawy. Podmiot prowadzący aptekę na podstawie zezwolenia poza zatrudnieniem kierownika apteki i pozostałych pracowników apteki zaopatruje również aptekę w produkty lecznicze, przechowuje je, oraz wydaje i sprzedaje we własnym imieniu, prowadzi dokumentację finansową i rozlicza się ze swojej działalności. To, że posługuje się w tej działalności innym przedsiębiorcą na podstawie zawartej z nim umowy nie przesądza , że przedsiębiorca ten zaprzestał prowadzenia apteki, bowiem kierownik apteki swoje usługi wykonuje co prawda we własnym imieniu, jednakże może je wykonywać na rachunek zlecającego, który ponosi ryzyko gospodarcze wynikające z prowadzenia apteki. Ustalenie tej kwestii jest niezbędne by można było jednoznacznie wskazać , kto prowadzi aptekę i czy jest to przedsiębiorca legitymujący się zezwoleniem na prowadzenie apteki. Zdaniem Sądu również sposób, w jaki przepisy Prawa farmaceutycznego określają zakres obowiązków kierownika apteki (art. 88 ust. 5 Prawa farmaceutycznego) lub sposób organizacji wykonywanych w aptece czynności, nie przesądza o tym, aby stosunek prawny pomiędzy kierownikiem a prowadzącym aptekę musiał być stosunkiem pracy. Po pierwsze, art. 88 ust. 1 Prawa farmaceutycznego wprowadza wymóg ustanowienia w aptece ogólnodostępnej farmaceuty - kierownika apteki. Prawo farmaceutyczne w art. 2 zawierającym tzw. "słowniczek ustawy" nie formułuje na użytek tej ustawy, jako ustawy dla tej dziedziny podstawowej, definicji legalnej "ustanowienia" VII SA/Wa 323/07 lub "zatrudnienia". W systemie prawnym również brak definicji legalnych obu tych pojęć. W szczególności definicji zatrudnienia nie zawiera podstawowy dla stosunków prawnopracowniczych akt normatywny, jakim jest Kodeks pracy. Biorąc pod uwagę zakres znaczeniowy analizowanych pojęć, nie sposób uznawać je za jednoznaczne i ostre. Potwierdzeniem takiego wniosku jest również stanowisko Sądu Najwyższego wyrażone w wyroku z dnia 9 grudnia 1999 r., sygn. I PKN 432/99, opublikowanym [w:] OSNP 2001/9/310, wedle którego zatrudnienie nie musi mieć charakteru pracowniczego. Praca może być świadczona także na podstawie umów cywilnoprawnych w oparciu o ogólną zasadę swobody zawierania umów wyrażoną w art. 3531 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którą strony mogą decydować o rodzaju nawiązywanego stosunku prawnego. Po drugie, rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 18 października 2002 r. w sprawie wzoru prowadzenia ewidencji zatrudnionych w aptece farmaceutów i techników farmaceutycznych (Dz. U. Nr 187, poz. 1566), w stanowiącym załącznik do tego rozporządzenia wzorze ewidencji zatrudnionych w aptece farmaceutów i techników farmaceutycznych wskazuje, że określone części tabel należy wypełnić "również w przypadku zatrudnienia na innej podstawie niż umowa o pracę". Rozporządzenie to literalnie więc przesądza o możliwości zatrudnienia farmaceutów i techników farmaceutycznych (z wyjątkiem techników odbywających staż) na podstawie innego stosunku prawnego niż stosunek pracy. W konsekwencji, skoro Prawo farmaceutyczne jednakowo posługuje się pojęciem "zatrudnienia" w stosunku do kierowników aptek i personelu specjalistycznego (por. treść art. 99 ust. 4a oraz art. 89e ust. 1 i art. 90), nie określając, o jaki w tym wypadku rodzaj stosunku prawnego chodzi, a powołane wyżej rozporządzenie dopuszcza zatrudnienie na innej podstawie niż umowa o pracę, uzasadniony jest wniosek, że termin "zatrudnienie " użyty w przepisach ustawy nie może oznaczać wyłącznie zatrudnienia w ramach stosunku pracy, i to zarówno w odniesieniu do kierowników aptek, jak i personelu specjalistycznego. Po trzecie, interpretacja przepisów zakładająca obowiązkowe zawieranie umów o pracę byłaby niekorzystna dla pacjenta w zakresie zapewnienia ciągłości usług farmaceutycznych w aptece. Wskazać tu należy na przewidziany w art. 88 ust. 4 Prawa farmaceutycznego obowiązek ustanowienia zastępcy w przypadku choroby lub urlopu kierownika apteki. Uzasadnieniem wprowadzenia tego przepisu nie jest usunięcie wątpliwości co do sposobu zatrudnienia kierownika apteki (w takim wypadku wystarczyłoby przecież odpowiednie zredagowanie przywołanego już wyżej przepisu art. 99 ust. 4a Prawa farmaceutycznego), lecz jedynie zapewnienie na czas VII SA/Wa 323/07 nieobecności kierownika apteki należytego zastępstwa. W kontekście wcześniejszych rozważań inaczej zatem należy ocenić kwestię utrudniania czynności urzędowych , która sprowadzała się w zasadzie do wzajemnej wymiany stanowisk i różnicy poglądów. Zgłaszane w toku czynności kontrolnych zastrzeżenia wynikały z odmiennej interpretacji przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne, do czego kontrolowany ma prawo. Zdaniem Sądu, celem skarżącego nie było uniemożliwianie lub utrudnianie wykonywania czynności urzędowych przez Inspekcję Farmaceutyczną a jedynie przekonanie organu że posiada on nadal koncesję i użytkuje ją zgodnie z prawem farmaceutycznym. Ponadto, zdaniem Sądu, słuszny jest zarzut uczyniony przez stronę skarżącą, iż decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego nie została poprzedzona decyzją nakazującą usunięcie stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie, zgodnie z art. 103 ust.2 pkt 1 cyt. ustawy - Prawo farmaceutyczne. Wojewódzki inspektor farmaceutyczny może cofnąć zezwolenie, jeżeli nie usunięto w ustalonym terminie uchybień wskazanych w decyzji wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego, wydanej na podstawie ustawy. Zatem przed cofnięciem zezwolenia należy w formie decyzji nakazać usunięcie określonych uchybień chyba ,że organ wykaże ,że podmiot wskazany w zezwoleniu zaprzestał prowadzenia apteki. Decyzji takiej nie może zastąpić pismo wzywające do usunięcia określonych uchybień, gdyż nie powoduje ono takich skutków prawnych jak decyzja. Mając powyższe na względzie, poza wskazanymi naruszeniami prawa materialnego, wskazać również należy na naruszenie przepisów postępowania, to jest art. art. 7, 77§1, 80 i art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto podnieść należy, że organ II instancji w istocie nie odniósł się do przedłożonych przez skarżącego w toku postępowania, jako własnego stanowiska w sprawie, opinii prawnych. Uchybienia te również mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to z uwagi na okoliczność, że dotyczyły bezpośrednio przesłanek utrzymania w mocy decyzji organu I instancji cofającej skarżącemu zezwolenie na prowadzenie apteki. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt a i c , art. 152 i 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2002r. nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.